Les services publics "à la brésilienne"

Le 27 octobre 2008, par Geneviève Koubi,

Bien des études ménées sur le "concept de service public en droit brésilien" se réfèrent aux analyses engagées par des auteurs français. Néanmoins, la lecture juridique des services publics brésiliens invite à présenter d’autres références... Les quelques remarques suivantes (principalement établies à partir d’un ouvrage de Alexandre Santos de Aragão : Direito dos serviços publicos, CEN, Rio de Janeiro, 2è éd. 2008 - chap. 4, p. 119 et suiv.) n’offrent qu’une petite entrée, quelque peu déformée...

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Au Brésil, l’interrogation sur le "concept" de service public ne peut être développée sans se référer à la construction de la "notion" de service public, laquelle repose d’abord sur les dispositions de la Constitution de la République fédérative du Brésil (Constituição da República federativa do Brasil). Par la suite, ce sont les évolutions législatives qui forment les mesures d’évaluation de la notion, des classifications des services puis d’une saisie du concept par les juges plus que par la doctrine : l’actualisation est le mot clef du système juridique relatif aux services publics. En quelque sorte, si la notion ne détient de sens "institutionnel" et de valeur "juridique" que parce qu’elle s’inscrit dans le cadre du droit positif, sa validité et son efficience ne s’entendent qu’en tant qu’elles s’impliquent dans le "vécu" [1]. Cette particularité de la construction du droit des services publics répond, d’une certaine manière, aux divers soubresauts qu’a connu le Brésil depuis la proclamation de la République en 1889.

Relevant d’un mouvement propre aux Etats d’Amérique latine, dit de "constitutionnalisme social" [2], la Constitution de la République fédérative du Brésil expose divers principes généraux qui, dissociant les droits économiques et sociaux de la notion d’ordre économique, doivent être lus en parallèle. Les mentions relatives aux services publics dans le texte de la Constitution du Brésil évoquent alors les services et les activités essentiels à la vie en communauté et indispensables au maintien de l’unité de l’Etat tout en respectant l’autonomie des Etats fédérés [3] et assurant la défense des activités économiques des petites entreprises. Certains des services et activités doivent effectivement être relevés comme éléments fédérateurs : les services du courrier postal et des télécommunications, les services de radiodifusion (sons et images), les services de distribution d’énergie électrique, de l’eau, les services de transports terrestres (ferroviaire et routier), les services de navigation aérienne et maritime, etc. [4].

Cette présentation ne reflète guère le régime juridique auquel sont soumis ces services. Elle ne rend pas compte des différentes nuances que ces activités connaissent dans les divers Etats du Brésil, ni des divers systèmes auxquels elles obéissent. La classification de ces activités n’apparaît donc pas d’emblée : leur saisie se réalise entre relations, phénomènes, faits et institutions, reglementations, organisations et suivant les variations des dispositions législatives et/ou réglementaires, notamment pour ce qui concerne le régime des biens publics. En fait, l’action de l’Etat concerne essentiellement les activités d’intérêt général et collectif dont les différents Etats fédérés ne peuvent se saisir. Et c’est surtout à propos de ces activités que la notion de service public interfère, laquelle est principalement exposée au pluriel : il s’agit d’entités étatiques prestataires de services publics qui ne détiennent pas d’incidences dans l’ordre industriel et commercial, dit là "économique"... En quelque sorte, l’Etat n’est pas un opérateur économique [5]. C’est à ce titre que la notion de “service public à la brésilienne” pourrait déténir quelque validité... (aussi fictive soit-elle).

Sans doute, l’influence du droit administratif français a-t-elle été significative en général mais elle n’apparaît pas substantielle dans la construction du droit des services publics au Brésil. La structure même du système juridique implique certaines différenciations dans l’appréhension de la notion de service public qui, sans avoir été nécessaire pour fonder la légitimité de l’Etat, prend racine dans la formation économique des rapports sociaux. La théorie du service public ne se comprend pas par rapport à l’Etat mais en relation avec les droits économiques et sociaux dont disposent les citoyens, les travailleurs ou les agents publics et les acteurs de la vie économique et commerciale. Si certaintes données de la notion rejoignent, pour une grande part, celle de "secteur public" qui a cours en droit public économique français et recouvrent, pour une autre part, celle de "service social" pour tout ce qui concerne les rapports entre les administrés et les institutions publiques, elles sont principalement agencées autour d’une dynamique libérale qui incite au développement de l’activité privée (fomento).

Ces spécificités limitent évidemment les approches comparatistes qui consisteraient à retrouver dans les formulations juridiques brésiliennes des échos d’une pensée administrativiste française. Dès lors, évoquer une idée de "service public à la brésilienne" n’a guère de sens... à moins de situer systématiquement l’Etat à la source des activités constitutives d’un lien transnational plus que seulement social. C’est donc bien suivant la lecture de la Constitution brésilienne de 1988 [6] que l’étude de la notion et du concept de service public peut être construite, toujours en phase avec les mouvements sociaux et les priorités énoncées par les institutions de pouvoir. Les développements de Alexandre Santos de Aragão [7] à ce propos montrent combien leur appréhension dépend, au Brésil comme ailleurs, autant des modulations des interventions politiques que des variations discursives de la notion d’ordre économique.

Et toujours agencée autour des droits fondamentaux dont la racine demeure la dignité sociale, cette plasticité du service public est universelle...

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Notes :

[1] V. D. Païva de Almeida (dir.), Introduction au droit brésilien, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 2006.

[2] Dont le premier modèle fut celui de la Constitution du Mexique de 1917 et dont le dernier pourrait être celui de la Constitution de l’Equateur de 2008 dès sa validation...

[3] Chaque Etat est doté d’une Constitution qui lui est propre et doit, comme dans tout système fédéral, respecter les principes généraux posés dans la Constitution de la République.

[4] V. A. Santos de Aragão, Direito dos serviços publicos, CEN, Rio de Janeiro, 2è éd. 2008 - chap. 4, p. 132 à 143.

[5] V. F. A. Santiago Junior, « Le droit public économique », chap. V, in. D. Païva de Almeida (dir.), Introduction au droit brésilien, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 2006.

[6] En y insérant les derniers ajouts qui ont eu lieu en 2005.

[7] in. Direito dos serviços publicos, CEN, Rio de Janeiro, 2è éd. 2008 - chap. 4, p. 131 et suiv.

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Pr. Geneviève Koubi

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