A propos de « Géographie et Droit ». Illustrations. Organismes de géographie ’officielle’ ? ... en prétexte : CE, 26 janv. 2007, Syndicat professionnel de la géomatique, req. n° 276928

Le 24 novembre 2010, par Geneviève Koubi,

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.................. En marge du séminaire « Géographie et Droit », parce que la question n’a pas été évoquée et ne le sera pas, même si les enjeux officiels de la géographie ne sont pas au cœur de la problématique, quelques petits détours peuvent ouvrir d’autres sentiers…

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Un recours contre le décret n° 2004-1246 du 22 novembre 2004 modifiant le décret n° 81-505 du 12 mai 1981 relatif à l’Institut géographique national (IGN) a, en final, abouti devant le Conseil d’Etat. Dans son arrêt du 26 janvier 2007, Syndicat professionnel de la géomatique, req. n° 276928 [1], bien que principalement interpellé à propos des applications du droit des marchés publics en l’espèce, le Conseil d’État introduit des éléments permettant de discerner une conception ‘officielle’ de la géographie plus que des concepts en relevant [2].

Quelques institutions participent de la construction d’une géographie ‘officielle’. Outre les services ministériels [3], en sont notamment l’Institut géographique national, principal acteur concerné par le recours [4] et le Conseil national de l’information géographique, instance consultative créée par le décret n° 85-790 du 26 juillet 1985 [5] auprès du ministre chargé de l’Equipement [6].

- Les missions de l’Institut géographique national sont variées. Elles ont été déterminées par le décret n° 81-505 du 12 mai 1981 ; le premier alinéa de l’article 2 I de ce décret, modifié par celui n° 2004-1246 du 22 novembre 2004, les rassemble. « L’Institut géographique national a pour vocation de décrire, d’un point de vue géométrique et physique, la surface du territoire national et l’occupation de son sol, d’en faire toutes les représentations appropriées et de diffuser les informations correspondantes. Il contribue ainsi à l’aménagement du territoire, au développement durable et à la protection de l’environnement à la défense civile et militaire de la nation, à la sécurité publique, à la sécurité civile et à la prévention des risques ainsi qu’au développement national et international de l’information géographique. » Relèvent ainsi de ses « missions d’intérêt général » (du fait de cet article) : l’implantation et l’entretien des réseaux géodésiques et de nivellement relatifs au système national de référence de coordonnées géographiques, planimétriques et altimétriques ; la diffusion de ces informations correspondantes ; la réalisation et le renouvellement de « la couverture photographique aérienne de l’ensemble du territoire national » ; la constitution, la mise à jour « sur l’ensemble du territoire (des) bases de données géographiques et les fonds cartographiques dont … « notamment » le référentiel à grande échelle ainsi que leur diffusion [7] ; les activités de recherche et de développement dans le domaine de l’information géographique… ; la gestion de la documentation liée à ces activités ; la direction des les activités de l’Ecole nationale des sciences géographiques [8]. Suivant cet article 2, ce n’est qu’ « à titre complémentaire (que) l’institut peut concevoir et commercialiser, dans le respect des règles de concurrence, tout produit ou service à partir des données recueillies dans le cadre de ses missions de service public. ». Le § II de cet article fait l’objet du recours contentieux déposé par le Syndicat professionnel de la géomatique ; ce paragraphe avertit aussi que « sous réserve des impératifs liés à la protection de la sécurité publique et à la défense nationale, l’institut donne accès aux données du référentiel à grande échelle à toute personne qui lui en fait la demande, y compris pour développer des offres de produits et de services dérivés. » L’IGN est également considéré comme un « éditeur public institutionnel » selon les mentions insérées dans la circulaire du 9 décembre 1999 relative à l’institution d’un médiateur de l’édition publique [9]

Globalement les missions de l’IGN sont de contribuer à la production, à l’entretien et à la diffusion de l’information géographique. Quelques illustrations en sont données dans divers arrêtés ou décrets. Ainsi, pour ce qui concerne la production de données géographiques, à partir des tableaux insérés au décret n° 2006-272 du 3 mars 2006 modifiant le décret n° 2000-1276 du 26 décembre 2000 portant application de l’article 89 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire relatif aux conditions d’exécution et de publication des levés de plans entrepris par les services publics, il est possible de relever que l’alimentation du système de références national en la matière repose sur plusieurs modèles : existent ainsi des « systèmes de références géographiques et planimétriques » et des « systèmes de référence altimétriques », les uns et les autres étant aussi utilisés pour la prévention des risques sur le territoire. Pour un exemple récent concernant la diffusion, l’article R. 571-31-2 du Code de l’environnement, issu du décret n°2010-1226 du 20 octobre 2010 portant limitation du trafic des hélicoptères dans les zones à forte densité de population, définit ces zones à partir de données « figurant sur la carte aéronautique au 1 / 500 000 de l’Organisation de l’aviation civile internationale, publiée par l’Institut géographique national »

- L’un des enjeux du décret du 22 novembre 2004 était de mettre au point non un système d’information géographique en soi, ni de permettre la constitution d’un ‘référentiel à grande échelle’ valable sur l’ensemble du territoire (RGE) mais plus sûrement d’assurer les échanges entre les services et établissements publics de l’Etat et l’Institut géographique national. Les organes centraux sont ainsi invités à lui transmettre les données dont ils disposent afin qu’ils puissent assurer la mise à jour de ce référentiel à grande échelle [10] ; et en toute réciprocité, ils sont en droit de solliciter les données de ce référentiel en tant que besoin. Ces échanges dépendent alors d’une convention liant l’institut et le service, cette convention devant alors « précise(r) les modalités de mise à disposition et de réutilisation des données ».

Ces observations constituent un résumé succinct de l’article 2 - II du décret du 12 mai 1981 modifié par le décret du 22 novembre 2004 attaqué : « L’institut constitue et met à jour, dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé de l’équipement pris après avis du Conseil national de l’information géographique, un système intégré d’information géographique de précision métrique couvrant l’ensemble du territoire national, dénommé référentiel à grande échelle (RGE) et composé de quatre bases de données, numérisées et interopérables, correspondant respectivement aux éléments topographiques, orthophotographiques et parcellaires ainsi qu’aux adresses. / Les services et établissements publics de l’Etat sont tenus de fournir à l’institut celles des données dont ils disposent qui sont nécessaires à la constitution ainsi qu’à la mise à jour du référentiel à grande échelle et d’avoir recours aux données qui sont issues de ce référentiel lorsqu’elles correspondent à leurs besoins. Une convention passée entre l’institut et le service ou l’établissement intéressé précise les modalités de mise à disposition et de réutilisation des données. / Sous réserve des impératifs liés à la protection de la sécurité publique et à la défense nationale, l’institut donne accès aux données du référentiel à grande échelle à toute personne qui lui en fait la demande, y compris pour développer des offres de produits et de services dérivés. Les conditions de mise à disposition et de réutilisation des données, notamment les tarifs, sont fixées à l’avance par l’institut, dans le respect des principes de transparence et de non-discrimination. Ces conditions sont publiées par voie électronique. /… ».

- Ce sont les liens "exclusifs" entre services d’Etat et l’IGN qui faisaient l’objet du recours du Syndicat professionnel de la géomatique. Or, selon le Conseil d’Etat, le dispositif du décret « loin d’interdire à des entreprises concurrentes du secteur de constituer et de commercialiser des bases de données géographiques » puisqu’elles « organisent … leur accès aux données du référentiel à grande échelle ». Toutefois, cette mise en perspective transforme les données géographiques en ‘marchandises’.

Il apparaît nécessaire au Conseil d’Etat d’insister sur le fait que l’IGN est investi d’une « mission d’intérêt général » ; il est indispensable de préciser que s’il peut, à titre exclusif, « constituer, mettre à jour et diffuser, (le) référentiel ». Le référentiel à grande échelle est une base de données et d’informations géographiques numérisées ; il forme l’objet même du système d’information géographique qui est appelé à jouer un rôle majeur pour la sécurité de l’Etat. Car c’est bien cela qui est visé. Est aussi concernée la géolocalisation des risques potentiels ne serait-ce que parce que la prévention de ces risques participe des mécanismes de solidarité nationale, etc. [11]. En effet, comme « ce référentiel répond à des besoins propres de l’Etat, notamment en matière de défense nationale et de prévention des risques » [12], il est mécaniquement inscrit au titre « des missions d’intérêt général assurée pour l’Etat et ses établissements publics. » De plus, pour mieux asseoir son raisonnement, le Conseil d’Etat relève, suivant un tout autre registre d’arguments, que « la cohérence d’ensemble du dispositif, l’ampleur et l’urgence du projet ainsi que l’investissement qu’il représente et la rentabilité économique incertaine de certains de ses constituants justifient la concentration des moyens financiers et humains nécessaires à cette réalisation sur un seul opérateur » [13].

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Toutefois, cette perception de la géographie par l’Etat ne se retraduit pas (heureusement !) dans les cadrages de l’enseignement supérieur et de la recherche…

Notes :

[1] Publié au Recueil. Il est ici simplement “paraphrasé” en tant qu’il n’est que le prétexte à une mise en situation des organes et systèmes insérés dans les préoccupations géographiques de l’Etat.

[2] présentés en couleurs dans l’article reproduit plus bas.

[3] Placés généralement sous le chapeau de l’Equipement.

[4] Il est actuellement placé sous la tutelle de la direction de la recherche et de l’innovation du Commissariat général au développement durable.

[5] Justement relatif au rôle et à la composition du Conseil national de l’information géographique. Le décret n° 99-843 du 28 septembre 1999 a inséré quelques modifications de ce décret en restituant l’importance de l’information géographique pour l’Etat.

[6] Cités dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 26 janvier 2007.

[7] V. Arr. 16 mars 2005 fixant la liste des bases de données géographiques et des fonds cartographiques constitués et mis à jour par l’Institut géographique national au titre de ses missions d’intérêt général.

[8] V. Arr. 9 janvier 2006 fixant les conditions d’organisation et de fonctionnement de l’Ecole nationale des sciences géographiques.

[9] JO 21 décembre 1999. En sont aussi la Direction des Journaux officiels, la Réunion des musées nationaux, le Centre national de la recherche scientifique, le Service hydrographique et océanographique de la marine.

[10] Le Conseil d’Etat précise, à ce propos, que « l’obligation faite à l’Etat et à ses établissements publics de fournir à l’Institut géographique national les données en leur possession, et de recourir au référentiel à grande échelle constitue … un droit exclusif établi en faveur de l’Institut géographique national, qui n’est pas contraire (à l’article 86 du) traité » instituant la Communauté européenne. C’est un moyen pour faire en sorte que les conventions passées entre l’Etat et l’Institut géographique national ne soient pas soumises à application des règles de mise en concurrence.

[11] Le Conseil d’Etat rappelle à cette occasion que « l’autonomie de gestion qu’implique l’attribution de la personnalité morale à un établissement public ne fait pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire impose à l’ensemble des établissements publics de l’Etat d’avoir recours à des prestataires déterminés ; que, de même, le pouvoir réglementaire peut fixer le régime juridique des contrats administratifs passés par les établissements publics de l’Etat, entre eux ou avec des services de l’Etat, pour les besoins de leurs missions d’intérêt général »… ce qui, de nos jours, pourrait être opposé aux établissements publics d’enseignement supérieur.

[12] NB : de nos jours, ces formulations ne mériteraient pas d’être rehaussées. Les ‘éléments de langage’ dont elles sont le support ne sont plus usitées.

[13] NB : Dans cette phrase, les ‘éléments de langage’ sont au goût du jour, … mais plus que l’exclusivité ce qui serait mis en valeur relèverait de la mutualisation des supports, des moyens, des personnels aux fins de rentabilité.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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