Droit administratif - collectivités territoriales Vers une réforme du contrôle de légalité des actes locaux ? (1)

Le 28 mars 2008, par Geneviève Koubi,

Que la « décentralisation » relève des normes constitutionnelles ne transforme en aucune manière les termes d’une réorganisation des relations entre l’État et les collectivités territoriales ; ce n’est pas sur ce terrain qu’une interrogation sur l’avenir du contrôle de légalité des actes des collectivités décentralisées par les représentants de l’État sur le territoire doit être abordée, la liaison entre décentralisation et déconcentration demeurant incontournable dans un État unitaire.

...

Un retour au mouvement de décentralisation territoriale engagé au début des années 1980 permettrait de reconstituer les cheminements de la pensée administrative du rapport entre État et collectivités territoriales.

A la suite du vote du projet de loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la fin du mois de février 1982, saisi par députés et sénateurs, le Conseil constitutionnel avait dans sa décision n° 82-137 du 25 février 1982, valorisé la force du « principe de légalité » [1]. L’article 72 de la Constitution [2] lui avait permis de relever que « si la loi peut fixer les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, c’est sous la réserve qu’elle respecte les prérogatives de l’État (…), ces prérogatives ne peuvent être ni restreintes ni privées d’effet, même temporairement » ; le Conseil constitutionnel en déduisit que « l’intervention du législateur est subordonnée à la condition que le contrôle administratif prévu (…) permette d’assurer le respect des lois et, plus généralement, la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels, de surcroît, se rattache l’application des engagements internationaux contractés à cette fin ». Le Conseil constitutionnel soulignait alors que les actes des autorités locales ne pouvaient être exécutoires de plein droit « avant même leur transmission au représentant de l’État, c’est-à-dire alors qu’il n’en connaît pas la teneur et n’est donc pas en mesure de saisir la juridiction administrative d’un recours assorti d’une demande éventuelle de sursis à exécution ». Il ne pouvait donc admettre que l’État soit privé, « fût-ce temporairement, du moyen d’exercer les prérogatives qui lui sont réservées par l’article 72 (al. 3) de la Constitution ». Les articles concernés de la loi furent donc déclarés « non conformes à la Constitution, pour autant qu’ils font obstacle à ce que le représentant de l’État soit en mesure de connaître la teneur des actes visés par eux au moment où ils sont rendus exécutoires et puisse, s’il y a lieu, saisir sans délai la juridiction administrative ».

Obligé de prendre acte de cette décision [3], le législateur se devait d’intervenir rapidement pour que l’architecture de « l’acte I de la décentralisation » soit reconstitué autour de l’affirmation du caractère pleinement exécutoire des actes des autorités locales ‘après transmission’ au représentant de l’État. La loi n° 82-623 du 22 juillet 1982 modifiant et complétant la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et précisant les nouvelles conditions d’exercice du contrôle administratif sur les actes des autorités communales, départementales et régionales [4] intervint donc pour mettre les libertés des communes, départements et régions au diapason des normes constitutionnelles [5].

Cette configuration est irréductible. L’existence du contrôle de légalité des actes des autorités locales est un des soubassements substantiels de l’organisation décentralisée de la France. La figure du représentant de l’État est un rouage essentiel de la relation État/collectivités locales. Les modifications successives de la Constitution n’ont pas transformé le schéma des rapports entre État et collectivités territoriales pour ce qui concerne le contrôle des actes locaux [6]. Même remaniées par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, les dispositions de l’article 72 ont maintenu le principe selon lequel dans les collectivités territoriales, le représentant de l’État, de chacun des membres du gouvernement, « a la charge du contrôle administratif » (al. 6).

Pourquoi alors poser la question de « l’avenir du contrôle de légalité » ? Plusieurs raisons peuvent être avancées [7]. Elles relèvent de constatations générales quant aux désorganisations des services des préfectures affectés au contrôle des actes locaux dues soit à l’insuffisance des moyens financiers, soit à l’insuffisance des personnels qui y sont affectés, soit à l’insuffisance de la formation juridique de ces personnels (notamment en droit communautaire), soit à l’insuffisance de l’attention portée au respect des lois, des procédures et des techniques par les collectivités territoriales elles-mêmes. Elles s’appuient surtout sur des démonstrations d’ordre pratique développées à propos des conséquences de l’accroissement des compétences des collectivités territoriales, l’État conservant la maîtrise de « l’aménagement du territoire » [8].

Le renforcement de la « clause générale de compétence » et les transferts de compétence organisés par différentes lois depuis 1983 avaient induit une augmentation considérable du volume des actes locaux ne pouvant acquérir la qualité d’acte juridique de plein effet sans transmission « complète » au représentant de l’État [9] ; ce d’autant plus que tout élargissement des compétences des collectivités locales suppose mécaniquement une augmentation du volume des actes locaux pouvant faire l’objet d’un contrôle de légalité. Car même non soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’État, tous les actes locaux peuvent faire l’objet d’un examen de la part des services de la préfecture – en tant que le Préfet peut en avoir connaissance – et, le cas échéant, faire l’objet d’un déféré devant la juridiction administrative. De plus, certains actes peuvent être l’objet de réclamations de particuliers sollicitant alors la mise en œuvre d’un déféré préfectoral ; une proposition de loi « tendant à améliorer le contrôle de légalité des actes des collectivités locales » du 6 décembre 1999 (Sénat - n° 114) avait d’ailleurs préconisé la suppression de cette faculté encore ouverte par l’article L. 2131-8 CGCT [10].

Les différentes dispositions législatives portant transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales ont ainsi suscité une sérieuse augmentation des contentieux portés par le représentant de l’État par la voie du déféré [11] devant les tribunaux administratifs – puis devant les cours administratives d’appel et, le cas échéant, devant le Conseil d’État [12].

Ces observations ne sont pas restées lettre morte, elles sont une des assises de la réflexion engagée sur la Réforme de l’État.

Notes :

[1] exigeant « à la fois le respect des attributions du législateur et celui des règles supérieures de droit par lesquelles la Constitution adoptée par le peuple français a proclamé l’indivisibilité de la République, affirmé l’intégrité du territoire et fixé l’organisation des pouvoirs publics ».

[2] tel qu’il était alors rédigé. Les dispositions concernées n’ont pas été notablement modifiées par la suite.

[3] Notant toutefois que l’organisation du contrôle de légalité des actes des autorités locales exposée dans la circulaire du 5 mars 1982 tenait compte de ces observations (JO 7 mars, p. 786).

[4] JO 23 juillet 1982, p. 23472

[5] v. également, circ. 22 juillet 1982 relative aux nouvelles conditions d’exercice du contrôle de légalité des actes administratifs des autorités communales, départementales et régionales, JO 23 juillet 1982, p. 2347.

[6] Ce que certains commentateurs ont pu regretter : v. par ex., F. Rolin, « La réforme du contrôle de légalité : un projet qui manque d’ambition ? », AJDA 2003, p. 2169 ; K. Favro, « Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales : bilan et perspectives », LPA, 9 janvier 2003, n° 7, p. 11 ; B. Fischer, « La réforme du contrôle de légalité et l’acte II de la décentralisation », AJDA 2007, p. 1793.

[7] La première de ces raisons, si elle constitue la principale accroche de la question posée, n’a pas à faire l’objet de remarques spécifiques dans ce cadre ; si elle concerne le caractère exécutoire de l’acte émis par une autorité locale, elle suppose nécessairement la fonction d’un contrôle.

[8] Il est surprenant que les différents rapports rendus en la matière ne se penchent que par petites touches lointaines sur les causes et les conséquences du phénomène, toujours plus ample, de la « contractualisation » à outrance des actions menées par l’État et par les collectivités territoriales ; cf. CE 4 nov. 1994, Département de la Sarthe, req. 99643

[9] CE, 13 janv. 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements, req. 68166.

[10] Art. L. 2131-8 CGCT : « Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l’État dans le département de mettre en oeuvre la procédure prévue à l’article L. 2131-6./ Pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, cette demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le représentant de l’État dans le département en application de l’article L. 2131-6./ Lorsque la demande concerne un acte mentionné à l’article L. 2131-3, le représentant de l’État dans le département peut déférer l’acte en cause au tribunal administratif dans les deux mois suivant sa saisine par la personne physique ou morale lésée ».

[11] Lequel est compris comme un recours pour excès de pouvoir alors qu’il aurait pu conserver une certaine spécificité du fait même des dérogations ou exceptions que son exercice suppose.

[12] Les évolutions de la jurisprudence ont étendu les domaines sujets à contentieux, tant en ce qui concerne les actes soumis au contrôle et les possibilités d’action en justice ; elles ont ainsi permis à certains observateurs et commentateurs de présenter des suggestions pour une reconstruction de la mécanique du contrôle de légalité soit par l’institution d’une autorité administrative indépendante soit par une reconstitution de la tutelle – c’est-à-dire du contrôle a priori – pour toute une série d’actes dits les « plus importants » ; v. par ex., J.-C. Hélin, Le contrôle de légalité des actes locaux en France : entre mise en cause et remise en ordre, AJDA 1999, p. 767.

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Pr. Geneviève Koubi

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