Droit administratif - collectivités territoriales Vers une réforme du contrôle de légalité des actes locaux ? (2)

Le 29 mars 2008, par Geneviève Koubi,

Quel avenir pour le contrôle de légalité ? Les différentes études menées à propos de la décentralisation ne font qu’effleurer le thème en tant qu’il s’implique dans le cadre de la déconcentration. Elles s’attachent plus généralement à la question de la répartition des moyens de l’État sur le territoire évoluant entre deux exigences portées par l’orientation néo-libérale des politiques publiques : le resserrement du champ d’intervention de l’État autour de priorités économiques et, de ce fait, la réduction des dépenses affectées aux services administratifs et aux services publics d’une part, la reconsidération des modes d’implantation des services de l’État sur le territoire suivant les modélisations des politiques d’aménagement du territoire, d’autre part.

Toutefois, elles sont à la source des réflexions qui ont présidé aux modifications législatives destinées à simplifier la perception du contrôle de légalité et à atténuer les difficultés d’application du contrôle de légalité lui-même.

...

Les mesures introduites dans la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales [1] n’ont pas apporté d’innovations ni généré de solutions en ce qui concerne le contrôle de légalité des actes locaux. Ainsi que le remarque B. Fischer, « l’absence de reconsidération générale de l’architecture du contrôle de légalité et la non-intégration des éléments politico-administratifs ... manquent à une réforme ambitieuse » [2] ; les « aménagements techniques » posés dans la loi n’ont donc pas permis une rationalisation du contrôle a posteriori des actes des autorités locales en phase avec les développements de la libre administration des collectivités territoriales et les incitations à leur regroupement dans les structures intercommunales.

Ces aménagements ont consisté en une diminution du nombre d’actes locaux devant être ’obligatoirement transmis’ au représentant de l’État, étant noté que le respect de l’obligation de transmission est une condition de leur entrée en vigueur [3] ; le retrait de la liste des actes transmissibles de certaines décisions s’est trouvé lié aux domaines de compétence — plus qu’à la catégorie des actes locaux en cause —, il a de plus concerné principalement l’organe exécutif de la collectivité territoriale.

Ces domaines sont ceux de la police administrative de la circulation (relevant des attributions du maire [4]) et de la fonction publique territoriale. Or ces matières sont celles pour lesquelles un relatif désinvestissement des bureaux de contrôle de légalité était déjà perceptible [5]. Ces dernières sont toutefois extensibles ; d’une part, les décisions relatives à la police de la circulation et du stationnement peuvent impliquer plusieurs terrains relatifs aux libertés fondamentales et, d’autre part, celles concernant la fonction publique territoriale, entendues notamment pour les emplois saisonniers et occasionnels, peuvent couvrir plusieurs catégories d’actes – de l’acte individuel à l’acte collectif, du contrat à l’acte administratif unilatéral, de la délibération du conseil élu à la décision de l’organe exécutif.

Cependant, outre le fait que l’étendue des compétences des collectivités territoriales s’est amplifiée et est en voie de l’être encore sur de nouveaux terrains, des dispositions particulières de la loi du 13 août 2004 ont limité l’impact du rétrécissement du champ du contrôle a posteriori des actes locaux et accentué la vigueur de l’exercice de ce contrôle pour les collectivités territoriales : elles concernent la communication sur demande de tous les actes locaux non soumis à l’obligation de transmission [6]. Or, indépendamment de cette demande, le contrôle de légalité ne concerne pas exclusivement les actes soumis à transmission, il peut être exercé sur tous les actes des autorités locales, normateurs ou non [7], explicites ou non [8] ; le recours à la justice par la voie du déféré préfectoral ne se limite donc pas aux seuls actes soumis à transmission. Ainsi, il a pu être constaté que le nombre de recours déposés devant les juridictions administratives est resté stable.

Quoi qu’il en soit, la réduction du nombre d’actes transmis – dématérialisés ou non – facilite le travail des bureaux de contrôle de légalité [9] mais ne se traduit pas, pour les collectivités locales, par un allègement des formalités inhérentes à l’exercice du contrôle de légalité des actes qu’elles produisent (transmission complète, réponse aux demandes du préfet, suivi des procédures contentieuses, etc.).

De ce fait, l’interrogation sur « l’avenir du contrôle a posteriori des actes des collectivités locales » est à double sens. Si sont attendus des questionnements sur une « suppression » du contrôle a posteriori des actes des autorités locales par les représentants de l’État sur le territoire, elle est inutile puisque cette suppression contreviendrait à une obligation constitutionnelle. Quand bien même elle serait décidée, elle n’aurait que peu de conséquences sur la situation des collectivités mais elle acquerrait une portée indéniable dans le champ politique comme sur le plan de la révision des politiques publiques et des mutations de l’organisation administrative de l’État. Si sont souhaitées des analyses prospectives, elle ne peut qu’inviter à retenir la teneur du rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert sur « les relations entre État et collectivités territoriales » rendu au Premier ministre le 7 décembre 2007 – dans le cadre de la réflexion sollicitée par le Président de la République pour une « révision générale des politiques publiques ». En dépit de l’antienne de la « rupture » qui prévalait alors, ce rapport ne peut être lu indépendamment du rapport rendu par la « mission d’audit de modernisation » de l’IGA sur « l’organisation du contrôle de légalité » en février 2007 ; il est de même nécessaire de se référer aux discours administratifs diffusés par voie de circulaires et préconisant notamment la « modernisation du contrôle de légalité » des actes des autorités locales, comme aux différents rapports remis par le Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux [10]. Et, en tant que certaines des prises de position émises par les acteurs concernés, les préfets et les élus, peuvent en souligner les démarches, il serait intéressant de les relever en relation avec le souci affiché d’une rénovation de la fonction de « conseil » que les préfectures doivent remplir – sans pour cela en détenir les moyens en personnels correspondants – auprès des collectivités territoriales [11]. Mais comment oublier que la formalisation et la procéduralisation du dialogue entre État et collectivités locales [12] sont issues d’une interprétation jurisprudentielle problématique des différents types de « recours » utilisés par le préfet (recours gracieux / recours contentieux) ?

L’idée de « suppression » de ce contrôle n’est donc pas pertinente. En fait, la dynamique recherchée est celle d’un allègement des tâches dévolues aux services du représentant de l’État plus que d’un assouplissement du contrôle exercé sur les activités des collectivités territoriales [13]. La redéfinition de la « stratégie du contrôle de légalité » par la circulaire du 17 janvier 2006 relative à la modernisation du contrôle de légalité a aussi permis de signifier les catégories d’actes les plus « sensibles » devant faire l’objet de vérifications attentives ; trois priorités y étaient désignées : l’intercommunalité, la commande publique [14], l’urbanisme et l’environnement. La détermination de ces priorités n’a pas eu pour effet de remodeler substantiellement le contrôle de légalité des actes, les articles du Code général des collectivités territoriales qui y sont relatifs pour chaque catégorie de collectivités n’ayant pas été fondamentalement modifiés. Les remarques développées dans le rapport remis en janvier 2008 par le Gouvernement au Parlement sur « le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux » permettent alors de discerner certaines ambitions...

Notes :

[1] JO 17 août 2004, p. 14545.

[2] op. cit. in (1) ; cf. L. n° 2004-809, art.138 à 141

[3] CE, 20 janvier 1989, Ville de Millau c. M. V., req. 70686.

[4] Sont exclues du domaine d’application de l’article L. 2131-1 CGCT, les décisions du maire relatives à la circulation et au stationnement ; à l’exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu’elles organisent.

[5] V. J.-F. Brisson, « Le contrôle de légalité : à la recherche des illusions perdues », AJDA 2005, p. 126.

[6] Art. L. 2131-3 : « Les actes pris au nom de la commune autres que ceux mentionnés à l’article L. 2131-2 sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés./ Le représentant de l’État peut en demander communication à tout moment. Il ne peut les déférer au tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de leur communication, que si sa demande a été présentée dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle les actes sont devenus exécutoires ».

[7] CE Ass., 15 avr. 1996, Syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieux, n° 120273

[8] CE, 28 févr. 1997, Commune du Port, req. 167483.

[9] et contribue à la limitation recherchée des possibilités d’engagement de la responsabilité de l’État pour toute carence ou tout dysfonctionnement caractérisé du contrôle de légalité constitutifs d’une faute lourde : CE, 21 juin 2000, Ministre de l’équipement, du transport et du logement c. Commune de Roquebrune-Cap-Martin, req. 202058.

[10] Remis tous les 3 ans, et non plus tous les ans comme c’était être le cas jusqu’en 2004. Le 20e rapport rendu au début du mois de janvier 2008 porte ainsi sur les années 2004 à 2006.

[11] Circ. du 17 janv. 2006 relative à la modernisation du contrôle de légalité : il est recommandé aux préfets de mutualiser les capacités d’expertise en constituant des « cabinets juridiques » dans chaque préfecture. Il n’y a là aucune innovation : v., par ex. circ. n° 83/152 1er juillet 1983, Schéma d’organisation des préfectures : « L’exercice du contrôle de légalité dans sa double acception de conseil juridique et financier et de préparation de saisine éventuelle du juge administratif renouvelle le rôle d’intervention traditionnellement assumé par le sous-préfet.. ».

[12] CE, 18 avr. 1986, COREP Ille-et-Vilaine c. Commune de Fougères, req. 62470.

[13] Le contrôle de légalité centralisé au sein des préfectures devient « automatisé » pour des actes dits courants ; il pourrait alors être progressivement recentré sur les actes dont les enjeux seraient « primordiaux » sur le plan national.

[14] Encore que sur ce point, la complexité des dossiers relatifs aux marchés publics alliée au constat de la durée des procédures contentieuses, conduisent les pouvoirs publics à recommander au préfet d’utiliser la procédure de suspension (art. L. 2131-6 CGCT).

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Pr. Geneviève Koubi

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