Droit administratif - collectivités territoriales Vers une réforme du contrôle de légalité des actes locaux ? (3)

Le 30 mars 2008, par Geneviève Koubi,

L’interrogation sur l’avenir du contrôle de légalité a posteriori des actes des autorités locales doit être circonscrite dans un intervalle à géométrie variable : entre la révision de la structuration administrative de la déconcentration – qui consisterait à hisser la région en circonscription administrative de plein exercice [1]– et la recomposition de la logique décentralisatrice par un nouvel agencement des relations entre Etat et collectivités territoriales et entre les collectivités territoriales elles-mêmes [2]— au risque de remettre en cause le principe de la « clause générale de compétences » (à rapprocher là de la notion d’affaires locales).

...

L’enchevêtrement des compétences locales est tel qu’il apparaît nécessaire de « clarifier » les niveaux d’intervention et de « classifier » les formes d’intervention des autorités locales.

Suivant la (re)définition des stratégies nationales de contrôle, le remaniement de ces deux modules se comprend à partir d’une notion de « mutualisation des services et des moyens » [3] envisagée, expérimentée et mise en oeuvre depuis quelques années au sein des administrations centrales et en liaison avec leurs services déconcentrés, mais aussi sollicitée par ces services déconcentrés puis reconnue et souhaitée par les différentes associations de collectivités territoriales — et, désormais, en émergence dans le discours du droit [4].

Le maître mot du discours engageant une reconsidération du contrôle de légalité des actes locaux est celui de « stratégie » comme de nombreuses circulaires ont pu l’évoquer depuis 1982. Ces stratégies concernent essentiellement l’exercice du contrôle exercé par le préfet et non en soi la mise en oeuvre du déféré préfectoral [5] car la notion ne concerne pas directement les procédures d’une action en justice d’initiative préfectorale. La circulaire du 13 mai 2004 en amplifie l’écho en ce qu’elle concerne la préparation des projets d’action stratégique [6]. Elle propose ainsi de « mettre l’accent sur les enjeux essentiels et sur la mobilisation des moyens pour y répondre » et insiste sur « le développement de démarches de mutualisation » [7]. De fait, « en tant qu’il définit les priorités de l’État dans la région, le projet d’action stratégique de l’État a vocation à constituer le ‘point de vue’ de l’État vis-à-vis des collectivités territoriales pour les démarches de contractualisation ». En regard, il est aussi utile de retenir certaines indications données par la circulaire du 19 octobre 2004 relative à la réforme de l’administration territoriale de l’État (création de pôles régionaux - organisation des préfectures de région) [8]. Ces propositions influencent évidemment la perception du contrôle de légalité des actes locaux.

La fonction stratégique du contrôle de légalité des actes des autorités locales est double même si elle se comprend exclusivement au titre des actions de l’État. Si elle s’entend au niveau national comme au niveau local, l’objectif national du contrôle de légalité étant irrécusable, c’est bel et bien l’État territorial qui reste le principal moteur, régulateur et acteur de la surveillance à exercer sur l’exercice des pouvoirs locaux.

En un premier temps, il s’agit de définir un « encadrement » général du contrôle de légalité par l’État notamment par la voie de directives nationales – telles les « directives nationales d’orientation des préfectures » [9] ; en un second mouvement, il s’agit de faire se rejoindre les attentes (rationalisation) de l’État et les demandes (clarification) des collectivités territoriales sur la définition des priorités, la détermination des critères d’évaluation des interventions normatives ou contractuelles [10], la reconstruction des domaines d’intervention de chaque catégorie de collectivités territoriales. L’un des enjeux de cette rénovation est de mettre un terme à la disparité constatée dans l’exercice du contrôle de légalité sur l’ensemble du territoire, de remédier aux déséquilibrages entre les domaines retenus comme essentiels ou sensibles au niveau national et de limiter les incertitudes quant à la nature des actes faisant l’objet d’examens attentifs au sein des services du contrôle de légalité.

La suggestion d’un renforcement du rôle de « conseil » dévolu à l’État en relève. L’évolution recherchée des services de contrôle de légalité vers une activité de « conseil » retraduit une des préoccupations constantes des pouvoirs publics. Si son affichage se réalise par rapport à une idée de ’prévention des contentieux’, la raison de cette proposition incitative au regroupement des activités de service est certainement liée au nécessaire allègement des charges financières de l’État, la fonction de contrôle ne pouvant être, au vu des principes constitutionnels qui la soutiennent, sous-traitée ou externalisée – même si elle est parfois ‘déléguée’ dans les matières techniques aux services déconcentrés spécialisés [11].

Cette perspective suppose qu’au contrôle a posteriori des actes locaux s’ajouterait un contrôle a priori des activités, interventions ou actions, envisagées par les collectivités locales à charge pour elles de solliciter les conseils adéquats et de faire appel aux expertises juridiques que les services de l’État leur proposeraient. Cette modélisation d’une « assistance à l’élaboration des actes » — même voulue par la collectivité territoriale — contreviendrait au sens et à la portée juridiques du principe de la libre administration des collectivités locales. Cependant, une activité de services définie au lieu et place du contrôle de légalité soit pour certaines catégories de compétences locales, soit pour certains types d’actes locaux, rassurerait l’État sur la qualité de la recentration généralisée des modalités de contrôle et de surveillance des collectivités locales dans des domaines où les priorités nationales sont en jeu ; et, sans contrarier les enjeux contenus dans la formule de l’article 1er de la Constitution [12], elle regénèrerait l’Etat unitaire sous ses aspects initiaux : ’semi-centralisé’ ou ’semi-décentralisé’.

Certains développements du rapport sur le contrôle de légalité des collectivités locales remis au Parlement en 2008 sont consacrés à la dynamique d’une stratégie locale dans l’exercice du contrôle de légalité. Retenant le fait que « l’exercice du contrôle de légalité requiert la participation de l’ensemble des services déconcentrés, compte tenu de la diversité du champ de compétences des collectivités locales » [13], ce qui en ressort particulièrement est l’accent mis sur la « complémentarité des missions de conseil et de contrôle opérée en interministérialité ». Deux observations en forment la structure : - 1/ le rôle croissant d’expertise juridique des préfectures tend à marginaliser l’aspect contentieux du contrôle de légalité ; - 2/ le contrôle de légalité revêt une dimension interministérielle accrue permettant la mobilisation de l’ensemble des capacités d’expertise juridique de l’État.

En ce qui concerne la première de ces observations, l’objectif étant aussi de réduire le recours au juge, le contrôle a posteriori ne l’assurant d’aucune manière, l’importance à accorder au rôle de « conseil » que remplissent les services des préfectures auprès des collectivités territoriales semblerait devoir être renforcée. Ceci ne se réaliserait pas sans risques au regard du principe de la libre administration des collectivités territoriales : α/ en tant que le conseil délivré sous le label d’une expertise juridique pourrait détenir la valeur d’une recommandation impérative, d’une consigne (au sens d’instruction) ou d’une proposition (au sens juridique du terme), le juge administratif qui s’emparerait de la question pourrait être conduit à le formaliser et le procéduraliser… β/ faire en sorte que toute une série d’actes envisagés par une collectivité territoriale (en des matières sensibles ou en des domaines détenant un fort impact économique) ne détiendrait de validité juridique que si les services d’expertise juridique de la préfecture auraient été consultés au préalable induirait une régénérescence de la tutelle administrative exercée sur les actes locaux alors même que sa suppression constituait le principal objectif de la loi du 2 mars 1982.

En ce qui concerne la seconde de ces observations, dans le contexte de la "culture du résultat", le croisement des références souligne l’importance à accorder aux stratifications territoriales de l’Etat dépourvues de liens directs avec les limites géographiques des collectivités locales ; et désormais les « pôles » (pôles régionaux, pôles de compétences...) seraient les axes principaux du remodelage du contrôle de légalité des actes des collectivités locales. Ces pôles sont des cadres d’animation et de coordination déterminant les périmètres des « mutualisations » des moyens, des services, des compétences afin de les recentrer sur un seul site ou dans un seul lieu [14]– comme c’est le cas pour l’expérience décrite dans le rapport : le pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité de Lyon.

Indépendamment des sous-entendus politiques et économiques de la redistribution des fonctions de conseil rendu aux collectivités territoriales associée aux fonctions de contrôle exercé sur les actes locaux, cette orientation d’une réforme revitaliserait-elle, sous certaines conditions, la fonction initiale des procédures de contrôle de légalité des actes locaux qui avait constitué la trame de le l’acte I de la décentralisation ? La logique du contrôle de légalité institué par la loi du 2 mars 1982 modifiée n’a pas été construite autour de la figure du juge [15], elle est établie à partir de la fonction du représentant de l’État. Révélatrice d’un souci de « rationalité juridique » dans un Etat unitaire, elle revient à signifier que la charge du contrôle administratif [16] devrait désormais retenir une autre vision de la notion de « légalité », celle-ci ne se comprendrait plus directement suivant l’angle de la conformité mais plutôt sous la formule de la compatibilité aux lois. Or, souplesse et discretionnalité vont de pair. La rénovation d’un dialogue entre la collectivité territoriale et l’État (par l’intermédiaire de son représentant) en dépend.

Pour autant, tout dialogue suppose un respect mutuel si ce n’est un rapport d’égalité [17]. Un dialogue ne peut être engagé à partir d’une série de résultats découlant d’une expertise juridique – souvent catégoriques [18]. Il ne faudrait pourtant pas oublier que le terme "observation" (lettre d’observation du Préfet) a rapidement été saisi comme formant un recours gracieux. Qu’en serait-il alors pour celui de "conseil" ? Si la fonction de conseil paraîtrait à même de répondre aux attentes des collectivités locales puisqu’elle admettrait implicitement des discussions et des échanges [19], elle n’empêcherait nullement la collectivité de passer outre à la teneur du "commentaire" proposé [20]. De fait, l’efficacité de ces dispositifs d’expertise ou de conseil dépendrait toujours et encore des lectures qu’en donnerait, au cas par cas, la juridiction administrative.

De plus, comme l’appréciation de la légalité d’un acte d’une autorité locale n’est pas le seul fait du juge administratif ou, plus exactement, celle-ci n’est le fait du juge administratif qu’en tant qu’il est saisi du problème posé par l’acte en cause, le représentant de l’État disposerait d’un pouvoir d’appréciation d’autant plus appfondi que le volume des actes transmissibles serait réduit et que ces derniers ne concerneraient que des enjeux sensibles, essentiels ou importants, pouvant mettre en cause la détermination des politiques publiques nationales.

Le va-et-vient entre la fonction de conseil juridique ou d’expertise juridique et l’approfondissement qualitatif du contrôle sur les actes locaux transmissibles permettraient d’entériner ce qui était en germe dans la loi du 13 août 2004 et qui faisait l’objet de quelques indications dans la circulaire du 17 janvier 2006 sur la modernisation du contrôle de légalité [21] : le redéploiement d’un contrôle de l’opportunité des actes des collectivités locales… Et même si ce type de contrôle s’exercerait toujours a posteriori [22], il serait indéniablement pourvu d’un fort impact politique sur la qualité des relations entre État et collectivités territoriales...

Notes :

[1] Ce que supposerait d’ailleurs la suppression des départements, laquelle, si elle fut exposée de manière explicite dans le rapport de la Commission pour la libération de la croissance (dit ‘rapport Attali’), fait l’objet, depuis plusieurs années, de suggestions et propositions dans de nombreux rapports (administratifs et parlementaires) ; l’une des idées du rapport (audit) sur "la clarification des relations États/collectivités territoriales" de novembre 2007 était d’unifier les compétences des départements et des régions, le niveau régional étant appelé à devenir le niveau principal de pilotage des politiques de l’État.

[2] Il serait issu de la rationalisation des relations entre communes et communautés.

[3] … dont l’ancrage constitutionnel pourrait être constitué à partir d’une lecture recomposée (autour du contrôle administratif) de l’article 72 al. 5 : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».

[4] Ce, et indépendamment des données relatives à la dynamique de l’intercommunalité, sous l’idée de la « mise en commun » : par ex., D. n° 2007-1283 du 28 août 2007 relatif à la mise en commun des agents de police municipale et de leurs équipements ; et sur le plan territorial : v. par ex. circ. n° 2007-73 du Préfet de la Haute-Savoie adressée aux maires, aux présidents des EPCI et communiquée pour information aux sous-préfets qui en explicite les données (en référence aux articles qui en découlent : art. R. 2212 à R 2212-14 CGCT).

[5] V. cependant les observations de F. Rolin : "Le rapport sur le contrôle de légalité préfectoral : pas d’amélioration en vue !".

[6] JO 13 juil. 2004 p. 12642.

[7] L’idée d’un regroupement des services n’est pas nouvelle : v. Circ. du 15 mars 1995 n° 4187/SG relative à l’expérimentation dans six départements de la mise en place d’un pôle juridique interservices, JO 30 décembre 1995.

[8] JO 21 oct. 2004 p. 17813 ; v. au préalable, D. n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l’Etat et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions, JO 6 octobre 2004 p. 17080.

[9] La fonction de ces directives a été précisée dans la circulaire du 8 janvier 2001 relative aux directives nationales d’orientation, JO 17 janv. 2001 p. 859.

[10] sans omettre la résorption des difficultés d’appréciation tactique des partenariats public/privé ; v. sur ce point, circ. 29 nov. 2005 relative aux contrats de partenariat à l’attention des collectivités territoriales, JO 15 déc. 2005, p. 19271.

[11] direction de l’équipement pour l’urbanisme, des affaires sanitaires pour les marchés passés par les hôpitaux, par ex.

[12]  : « son organisation est décentralisée ».

[13] V. M. Mercier, Rapport d’information n° 447, Pour une République territoriale : l’unité dans la diversité, Sénat (1999-2000).

[14] D’où l’effet indirect d’une limitation des disparités d’analyse et d’examen des actes locaux, d’une reformation des formes d’intervention et d’une reconstitution de la “surveillance” sur l’exercice des pouvoirs attribués aux collectivités locales.

[15] Contra B. Fischer, op.cit. in (1).

[16] Art. 72 al. 6 Const. 1958 : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

[17] Suivant les lectures administratives qui en sont données, l’arrêt du Conseil d’Etat du 4 novembre 1996 Département de la Dordogne (req. 114956) à propos du ‘doublement du délai de recours par le cumul d’une demande de pièces complémentaires et d’un recours gracieux auprès de l’autorité locale en cause’, consacrerait ‘l’importance du dialogue avant l’engagement du déféré’. Mais ces lectures sont lénifiantes, elles ne reflètent pas la position adoptée par le juge.

[18] Le mot "expertise" n’a pas (encore) de résonances juridiques en ce domaine précis.

[19] ... en évitant de décupler la force d’un savoir spécialisé assené.

[20] … quitte à provoquer un déféré préfectoral qui ne pourrait cependant reposer exclusivement sur le fait que la recommandation ou l’avertissement délivré n’a pas été retenu par la collectivité en cause.

[21] Quant aux méthodes de contrôle préconisées : privilégier l’examen du fond et se départir de celui du respect des règles de forme.

[22] Donc concomitamment et en sus du contrôle de légalité...

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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