Qu’en est-il des "services publics" dans les attributions des ministres ?

Le 26 mai 2017, par Geneviève Koubi,

Au titre du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres (modifié), les décrets portant attributions des ministres sont « délibérés en conseil des ministres, après avis du Conseil d’État ».

Les dispositions en vigueur de ce décret de 1959 portent essentiellement sur les conflits d’intérêts. Son article 2 dispose : « Lorsqu’il estime se trouver en situation de conflit d’intérêts pour l’exercice de certains de ses pouvoirs, le Premier ministre délègue ceux-ci, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 21 de la Constitution, au ministre premièrement nommé dans le décret relatif à la composition du Gouvernement. » L’article 2-1 complète : « Le ministre qui estime se trouver en situation de conflit d’intérêts en informe par écrit le Premier ministre en précisant la teneur des questions pour lesquelles il estime ne pas devoir exercer ses attributions. Un décret détermine, en conséquence, les attributions que le Premier ministre exerce à la place du ministre intéressé. / Ce dernier s’abstient de donner des instructions aux administrations placées sous son autorité ou dont il dispose, lesquelles reçoivent leurs instructions directement du Premier ministre. » L’article 2-2 ajoute : « Le membre du Gouvernement placé auprès d’un ministre qui estime se trouver en situation de conflit d’intérêts en informe par écrit le Premier ministre et le ministre auprès duquel il est placé en précisant la teneur des questions pour lesquelles il estime ne pas devoir exercer ses attributions. Un décret détermine, en conséquence, les attributions exercées directement par le ministre auprès duquel il est placé, à la place du membre du Gouvernement intéressé. Ce dernier s’abstient de donner des instructions aux services dont il dispose. »

Ceci étant dit, tout en remarquant qu’aucune mention n’a été faite des risques de conflits d’intérêt dans la circulaire du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace et en attente d’une future loi sur la moralisation de la vie publique [1], au vu des intitulés des décrets portant attributions des ministres présentés au Journal officiel du 25 mai 2017, la mention de la fonction publique ayant disparu, se posait la question de savoir si la notion de service public auquel elle est indéniablement liée devait être elle aussi effacée.

Certes, la liaison entre ces deux temps n’est pas systématique tant les jeux institutionnels des politiques gouvernementales reposent sur les services administratifs plus que sur les services publics. D’ailleurs, dans la circulaire du Premier ministre du 24 mai 2017, c’est bien aux administrations et aux administrateurs qu’il est fait principalement appel pour la conduite des affaires publiques. Cependant, en cette circulaire, l’idée d’une reconstruction de la confiance des citoyens dans les institutions publiques est clairement relayée. Ainsi, « le Gouvernement doit renouer avec les Français l’indispensable confiance sans laquelle il n’est pas d’administration efficace », affirmant alors que « l’exemplarité est le fondement de la confiance accordée par les Françaises et les Français au Gouvernement. » Or, cette confiance dépend aussi pour une large part de l’existence, du fonctionnement, du maintien des services publics.

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Une rapide recherche permettrait-elle de signifier que, parmi les attributions des ministres, la préoccupation relative aux services publics semblerait être maintenue en 2017 de la même manière qu’en 2012, 2007 et 2002 ? Par-delà la distinction entre services administratifs et services publics, les domaines dans lesquels sont appelés à intervenir les ministres impliquent et impactent nécessairement les services publics. Les multiples renvois opérés à des textes antérieurs le démontreraient [2] et les textes applicables à chacun des domaines énumérés dans ces décrets invitent à plus de circonspection [3]. Ce serait absurde de croire que parce que l’expression service public apparaît dans les derniers décrets (de 2017) que le Gouvernement désormais en place se soucierait plus que les précédents (de 2012, 2007 et 2002) ne l’avaient fait, de cette problématique essentielle à la cohésion sociale - et non exclusivement à la cohésion territoriale.

Toutefois, justement, le décret n° 2017-1075 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de la cohésion des territoires dispose que le ministre veille « à la mise en place et au suivi, en lien avec les ministres concernés, des instruments et outils contractuels d’aménagement du territoire, permettant d’assurer le développement de chaque type de territoire afin d’anticiper et d’accompagner les mutations économiques et sociales propres à chaque territoire dans l’espace européen. Il participe à la définition de la politique d’implantation des administrations et des services publics dans la perspective d’un aménagement équilibré du territoire. Il coordonne les initiatives favorisant l’accès des services aux publics, notamment en promouvant la meilleure accessibilité aux services numériques. Il est associé à la définition des orientations en matière d’accès aux structures sanitaires et médico-sociales. » Les thématiques sont agencées en relation avec les discours émis lors de la campagne électorale.

Par ailleurs, l’article 3 du décret n° 2017-1082 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l’action et des comptes publics fait se rejoindre les priorités d’une réforme de l’État, les perspectives économiques et les enjeux du numérique pour une amélioration, non des relations entre les administrations et leurs publics, mais bien de la gestion des services publics : « En matière d’action publique, [le ministre] prépare et met en œuvre la politique de transformation de l’État. Conjointement avec le secrétaire d’État auprès du Premier ministre chargé du numérique, il promeut les actions propres à accélérer la transformation numérique de l’État. Il apporte son appui aux ministères intéressés dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des mesures visant à améliorer la qualité et l’efficacité des services publics et à en moderniser la gestion. Il est associé à la réforme de l’administration territoriale de l’État. Il coordonne la préparation et le suivi des mesures visant à simplifier les normes et les procédures et à alléger les contraintes administratives. / Il contresigne les décrets relatifs à l’organisation des administrations centrales, des services à compétence nationale, des services déconcentrés et des établissements publics placés sous la tutelle de l’État. »

En fait, ce sont les deux principales mentions du service public dans les décrets parus le 25 mai 2017.

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En 2012, l’article 2 du décret n° 2012-780 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique [4] faisait, lui, et comme c’était déjà le cas en 2007, référence aux usagers du service public : « En matière de réforme de l’État, le ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique prépare et met en œuvre les mesures tendant à répondre aux besoins des usagers des services publics, à améliorer l’efficacité de ces derniers, à déconcentrer les responsabilités, à moderniser la gestion publique et à développer le dialogue social au sein des administrations ».

Plus attentifs aux inégalités sociales, l’article 1er du décret n° 2012-770 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l’égalité des territoires et du logement annonçait que le ministre « prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de développement équilibré du territoire. Il assure la cohésion économique et sociale de la région capitale et des autres territoires, à laquelle concourent les grandes infrastructures et les services publics. Il veille à la réduction des inégalités territoriales, notamment en matière de logement. Il est responsable de la politique de lutte contre les inégalités entre quartiers des zones urbaines. ». Il ajoutait que le ministre « veille à la mise en place des instruments, notamment contractuels, permettant d’assurer le développement économique et social de l’ensemble du territoire national dans l’Espace européen. Il participe à la définition des politiques d’accompagnement des mutations économiques et de la politique d’implantation des administrations et des services publics dans la perspective d’un aménagement équilibré du territoire. Il est associé à la définition de la politique de solidarité financière entre les collectivités territoriales. ». On remarquera donc une forme de plagiat dans le passage de relais du ministre de l’égalité des territoires et du logement au ministre de la cohésion des territoires, ce qui assurerait d’une certaine continuité… administrative.

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En 2007, le décret n° 2007-995 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre d’État, ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables prévoyait que le ministre « veille à la mise en place des instruments, notamment contractuels, permettant d’assurer le développement économique et social équilibré de l’ensemble du territoire national dans l’Espace européen et met en œuvre la politique d’implantation des administrations et des services publics. » Il faut donc admettre que ce sont bel et bien les « implantations » des services sur l’ensemble du territoire qui relèvent des préoccupations ministérielles. Il est possible alors de renvoyer aux circulaires ou instructions postérieures n° 5881/SG du 3 août 2016 concernant l’adaptation de l’implantation des services publics de l’État dans les territoires et n° 5823/SG du 5 novembre 2015 relative à l’implantation des services publics de l’État dans les territoires [5]

Le décret n° 2007-1003 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique signalait qu’en matière de modernisation de l’État, le ministre « prépare et met en œuvre les mesures tendant à répondre aux besoins des usagers des services publics, à améliorer l’efficacité de ces derniers, à déconcentrer les responsabilités, à moderniser la gestion publique et à développer le dialogue social au sein des administrations. Il veille à la mise en œuvre des stratégies de réforme ministérielles et assure leur coordination. / Il fait toute proposition de nature à assurer l’adaptation des services déconcentrés des administrations de l’État au développement de la décentralisation. »

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De ces observations tronquées, il n’y aurait aucune conclusion à tirer…. Au moins pour l’instant !

Notes :

[1] V. Par ailleurs, la proposition de résolution de René Dosière tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, 22 mai 2017.

[2] A vrai dire, à propos de tels décrets, il serait plus porteur d’effectuer une recherche sur les mentions relatives aux services à compétence nationale dans ces divers décrets d’attributions.

[3] Pour exemple, même si les termes des décrets qui y sont relatifs n’usent pas de l’expression, au moins faut-il rappeler que l’article 123-1 du Code de l’éducation évoque d’emblée le « service public de l’enseignement supérieur ».

[4] Curieusement signalé ’en vigueur’ à ce jour sur Legifrance alors qu’il semblerait être ’périmé’ désormais...

[5] Voire même en remontant dans le temps, la circulaire du 7 juillet 2000 relative à la coordination de l’évolution de l’implantation territoriale des services publics pour la mise en œuvre de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement durable du territoire modifiant la loi n° 95-115 du 4 février 1995 et des dispositions des décrets du 20 octobre 1999 modifiant les décrets n° 82-389 et n° 82-390 du 10 mai 1982 relatifs, respectivement, aux pouvoirs du préfet et aux pouvoirs des préfets de région », JO 12 juill. 2000.

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Pr. Geneviève Koubi

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