Droit de la fonction publique Des concours calculés à partir des souhaits des employeurs

Le 7 août 2008, par Geneviève Koubi,

Entrer dans la Fonction publique de l’Etat reviendrait-il à se mettre au service de l’Etat ?

Le rapport rendu sur une expertise du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics afin d’examiner l’organisation et le pilotage des recrutements au sein de la fonction publique de l’État (FPE) concerne « toutes les voies de recrutement en tant que mode d’accès à un corps, soit qu’elles autorisent l’entrée dans la fonction publique de l’État soit qu’elles constituent une promotion interne ». En sont exclus les emplois publics qui échappent aux règles habituelles régissant l’accès à la Fonction publique : emplois à discrétion du gouvernement, emplois supérieurs, non titulaires….

Les mots clefs du rapport de M. Dorne-Corraze, L’organisation et le pilotage des recrutements au sein de la fonction publique [1], sont : « réduction » (des dépenses, du temps passé à l’organisation ou au déroulement des concours, des effectifs, des membres des jurys…), « mutualisation » (des moyens en personnel, des ressources, des crédits, des formulaires, des sites internet, des téléservices et de la gestion des téléprocédures…). Les mots survalorisés sont : « performance », « besoins » (des administrations en personnel profilé), « économie ». Les mots oubliés sont : « service public », « citoyen »…

- Au commencement, les principes : « L’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 fonde l’accès aux emplois de la Fonction publique. Il prévoit que : “[…] Tous les Citoyens étant égaux [aux yeux de la loi] sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents”. L’article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précise que “La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle, de leur âge, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race”. En vertu de ces principes, et bien que le recrutement par concours n’ait pas de valeur constitutionnelle et ne s’impose pas au législateur qui peut prévoir d’autres modes de recrutement et d’appréciation de l’aptitude à accéder à la Fonction publique, pour l’accès à la plupart des corps de fonctionnaires, ce mode est apparu le plus impartial » (p. 3).

Une précision : « ce sont les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 et n° 84-16 du 11 janvier 1984 qui fixent le cadre légal du recrutement des fonctionnaires de l’État. Ces textes se sont enrichis d’une dizaine de modifications successives, dont la dernière est intervenue en 2007, offrant un dispositif à la fois varié et souple, permettant à l’administration d’organiser des recrutements répondant mieux à ses besoins ». Mais d’autres textes viendront encore modifier l’architecture du droit de la fonction publique, tant législatifs (à l’issue de la prochaine session parlementaire) que réglementaires.

Une remarque : « La jurisprudence du Conseil d’État établit les principes applicables en matière d’organisation des concours. Le respect de ces principes s’impose, même sans texte, à l’autorité dotée du pouvoir réglementaire ». Comme tout principe général du droit ... et dont relève le principe d’égalité.

- L’apport des statistiques est descriptif ; sont alignés des chiffres qui ne veulent rien dire hors de leur contexte et qui ne servent guère l’analyse :

* 3.000 procédures de concours et examens professionnels de la fonction publique de l’État ; diversité des voies de recrutement : concours externe, concours interne, 3ème voie, examen professionnel, concours unique ; des recrutements parfois éclatés entre plusieurs régions, académies ou départements ; * 380 corps et grades dans lesquels s’opèrent ces recrutements [2] ; et * « 1.200 personnes sont mobilisées pour gérer ces opérations qui donnent lieu à la correction de plus de 1,2 million de copies, mobilisant plus de 10.000 membres de jury40 et quelque 110 millions d’euros de dépenses dont 85 % en dépenses de personnel (gestionnaires et membres de jury).

- Les principaux dysfonctionnements dans l’organisation des concours sont d’ordre technique, de nature administrative, parfois de fondement pédagogique :

* techniques : - absence d’informatisation ou informatique inadaptée ; - multiplication de centres de concours, y compris dans les DOM-TOM avec risques accrus de contentieux ; - gestion prévisionnelle insuffisante ; - insuffisante anticipation des besoins de recrutement ; - rareté et coût élevé des salles disponibles.

* administratifs, financiers [3] et communicationnels : - impact de la LOLF sur le calendrier des concours dès lors qu’il faut attendre de disposer d’une vision exhaustive des ETPT disponibles pour recevoir l’accord du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à l’ouverture des concours ; - fiches financières soumises au CBCM demeurent attachées à une présentation des recrutements par corps ; - règles statutaires (quotas, pyramidages) frein à l’adaptabilité des procédures aux besoins de recrutement ; - baisse des effectifs de gestionnaires du recrutement ; - Turn over élevé des gestionnaires ; - accroissement des contestations de la part des candidats ; - augmentation du nombre d’inscrits avec la télématique ; - désistement de lauréats faute de rémunération attractive ; - communication sur les concours souvent tardive en raison de la complexité des arbitrages dans un contexte de raréfaction de l’emploi public ; - liens insuffisants entre services participant à la chaîne du recrutement.

* pédagogiques : - difficulté de composition des jurys ; - absentéisme des candidats.

- Le repérage des « bonnes pratiques » ne se construit pas seulement à partir des remarques communiquées par les ministères ; il peut être aussi le résultat d’une démarche dite comparative qui consiste à présenter encore une fois ce qui se fait ailleurs, en Europe [4]. L’externalisation devient presque le maître mot de la réorganisation des modes de recrutement dans la fonction publique de l’Etat.

1) pour mieux maîtriser la dépense publique :

* éléments d’ordre pratique : - utilisation des locaux de l’administration, pour les épreuves écrites des concours à faible effectif et pour les épreuves orales ; - organisation de concours une année sur deux ; - suspension de certains recrutements ; - recours à des établissements scolaires pour l’organisation d’épreuves le mercredi après-midi ;

* en perspective, pour développer la mutualisation des moyens, inviter à réfléchir à l’efficience et aux conditions de déroulement des épreuves proposées, à l’écrit comme à l’oral [5] ; - standardisation des imprimés de plusieurs concours ; - partenariat avec le SIEC : location de salles et surveillance d’épreuves.

2) pour lier maîtrise des dépenses et pédagogie :

*- réalisation de QCM, cette épreuve pouvant constituer une première étape de préadmissibilité [6] ; - réduction du nombre de pages des sujets des épreuves écrites des concours et limitation des pages en couleur lorsque la réglementation des concours ne l’impose pas ;

* - limitation réglementaire, pour l’organisation des concours du 1er et du 2nd degrés, du nombre de membres des jurys par commission d’interrogation à 4 en moyenne pour les concours de l’agrégation et à 3 pour les autres concours ;

* - limitation du nombre de candidats admissibles à 2,5 fois le nombre de postes offerts ;

* - remplacement, pour le concours de personnel de direction, d’une épreuve sur dossier par une étude de cas écrite : l’indemnité de correction de copie est plus faible que celle de l’examen d’un dossier ; - recherche de correcteurs en Ile de France pour double correction et déplacements moindres.

Le but est de responsabiliser les gestionnaires et les jurys. Pour ces derniers, il est préconisé une formation « adéquate ». « L’animation d’un jury exige un savoir faire particulier. Sans remettre en cause la nécessaire indépendance du jury par rapport à l’administration, celle-ci étant la garantie de la neutralité et de l’objectivité de la procédure, les services RH doivent présenter aux membres du jury les objectifs généraux du concours et les compétences recherchées. Mais, en plus de cette information indispensable, une formation plus spécialisée devrait être systématiquement organisée. Elle aurait un double objet : permettre aux jurys de maîtriser les techniques de conduite d’entretien et les aider à établir une grille d’évaluation pour apprécier les qualités des candidats » (p. 58.) [7].

Il est même suggéré : * - de généraliser les notes éliminatoires et de relever le seuil minimal de ces mêmes notes sur les épreuves plus techniques ou plus spécialisées, en langues, par exemple ; * - d’adapter programmes et épreuves au niveau de diplôme requis ; * - de professionnaliser les épreuves, afin de valoriser les aptitudes professionnelles sur les connaissances académiques.

Et plus loin, à l’occasion des réformes proposées, il est précisé qu’un « concours d’entrée dans la Fonction publique est un acte de recrutement qui n’a pas pour objet de sanctionner la fin d’un cycle d’études secondaires ou supérieures. S’il permet de vérifier le niveau de connaissance du programme du concours, il doit aussi s’attacher à apprécier la capacité d’un candidat à s’insérer dans un univers professionnel déterminé et à s’adapter aux évolutions de cet environnement ». Soit, mais à partir du moment où se révèle la tendance à inscrire le dogme comportementaliste, la question de l’impartialité s’avère de plus en plus incertaine : A-, à « l’appui de leur dossier, les candidats remettraient une fiche descriptive de leur parcours en vue de l’épreuve orale, assimilable à un entretien d’embauche, mettant en évidence les aptitudes intellectuelles et comportementales du candidat. B-, « Pour vérifier les capacités de réflexion et d’adaptation des candidats, un entretien oral doit être centré sur les motivations du candidat et sur son aptitude à exercer des fonctions au sein des administrations publiques ».

3 ) pour que la communication soit au service des économies à réaliser :

* mise en place d’une plateforme téléphonique externalisée et dédiée aux concours ; * - inscriptions en ligne ; - site d’information dédié aux concours, mise en ligne des annales, arrêtés de jury, calendriers de concours, statistiques ; * - mise en place d’un pôle accueil courriel.

- Les enjeux d’une recomposition des modes de recrutement des fonctionnaires :

1) inculquer une « culture d’entreprise » (p. 40). Un lien entre besoin des administrations et souhaits des lauréats des concours est esquissé, au risque d’une gestion discrétionnaire des affectations : « Le classement des lauréats de concours doit être rigoureusement respecté pour l’ordre de nomination dans le corps des fonctionnaires de l’État. Mais l’administration doit veiller à la meilleure adéquation possible entre le profil du lauréat et le premier poste à pourvoir, en particulier lorsqu’il s’agit d’une première affectation dans la Fonction publique. Il convient aussi de prendre en compte les contraintes familiales des lauréats. Aucun lauréat, fût-il premier au classement du concours, ne peut se prévaloir de son rang pour revendiquer une priorité d’affectation sur un emploi. … il convient d’insister sur l’importance d’une gestion maîtrisée des premières affectations. Dans la chaîne du recrutement, le concours n’est pas seul en cause en cas d’inadéquation entre profil du candidat et poste à pourvoir. Pour éviter les erreurs, il est important de définir des profils de postes, des référentiels de compétences, des formations d’adaptation à l’emploi ou d’intégration…. ».

2) Faire entrer la « diversité sociale » dans les cadres de la fonction publique : « Le principe de l’égalité des chances est bien au coeur du pacte républicain. Sa promotion constitue l’un des chantiers prioritaires et s’inscrit dans la politique incitant les services publics à combattre les discriminations qui touchent certaines catégories de populations. Il est indispensable de ranimer ce rôle d’insertion et de promotion sociale en modernisant le recrutement en son sein. La Fonction publique doit être un creuset d’intégration et un outil de promotion sociale pour les jeunes qui, quels que soient leur origine ou leur milieu social, doivent pouvoir rejoindre ses rangs pour servir le pays » [8].

- En fait, toutes ces remarques sont reprises dans la troisième partie relative aux propositions de réforme assorties de conseils, de suggestions, de recommandations, de souhaits, voire parfois d’exigences.

Ce sont surtout ces propositions de réforme [9] qui retiendront l’attention de la plupart des aspirants fonctionnaires. Ils feront face à un mouvement de déconcentration de l’organisation des concours. D’abord, « la déconcentration du recrutement vise à mieux répondre aux besoins des administrations comme aux attentes des candidats dans une zone géographique donnée, sans pour autant limiter les perspectives de mobilité ultérieure car elle s’effectue sans préjudice du caractère national des corps ». Ensuite, « la déconcentration permet aussi de simplifier ou d’alléger les procédures en rapprochant le niveau de prise de décision du niveau, le plus souvent départemental ou régional, de la réalisation effective de l’action administrative ». Ils devront tenir compte de la surdétermination de la technicité du savoir par rapport à ce qui pouvait être relevé comme de “culture générale” : L’objectif serait de “rendre aux épreuves la technicité attendue dans l’exercice du métier”. Ainsi, « le nombre et la nature des épreuves techniques sont déterminants. Constatant qu’il était anormal que des lauréats aux concours d’accès aux corps de catégorie A des Impôts et de la Comptabilité publique puissent réussir, sans avoir été amenés à composer dans des matières comme la comptabilité, l’économie ou les finances publiques, le ministère en charge de l’économie et des finances a réorganisé la structure des épreuves techniques de ces concours autour de deux dominantes, juridique et “économique et financière” [10]. Les candidats doivent composer dans une matière à caractère juridique (droit public, droit communautaire, droit civil) et dans une matière à portée économique (comptabilité, mathématiques et statistiques, économie). Il en est attendu une sélection plus conforme aux attentes de l’employeur ». Cette proposition est plusieurs fois répétée : « Les épreuves écrites servent plus à sélectionner les candidats au regard de critères complémentaires au diplôme (assimilation de l’enseignement reçu, méthode de raisonnement, facilité rédactionnelle, connaissance de l’environnement …) et d’éliminer les candidats mal orientés ou insuffisamment préparés. Les épreuves orales quant à elle permettent de mieux répondre aux attentes des employeurs et affiner les choix »....

- Et en fin d’analyse, « Le monde du travail a profondément changé. Les métiers évoluent. Les reconversions sont plus fréquentes. La mobilité professionnelle et géographique est un fait de société. Les emplois publics ne sont plus réservés aux seuls nationaux. Si la réglementation a commencé à prendre en compte ces changements, il reste un certain nombre d’adaptations à opérer pour préserver l’accès aux emplois publics par concours, mode de recrutement assez spécifique à la France mais ancré dans notre tradition républicaine. Comment élargir le vivier des candidats, favoriser la diversité sociale des recrutements, offrir des emplois attractifs et faciliter les échanges entre secteur public et privé ? »…

D’autres éléments devraient être soulignés dans ce rapport, chacun y puisera ce qui l’intéresse, soit pour y trouver matière à approbation générale d’un nouveau mode de penser la fonction publique, soit pour y repérer les dérives vers une transformation de la conception d’un droit de la fonction publique détaché du droit du service public…

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Voir en ligne, le rapport : L’organisation et le pilotage des recrutements au sein de la fonction publique.

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Notes :

[1] La Doc. fr., 2008.

[2] Etant noté que « L’Éducation nationale, l’enseignement supérieur et la recherche représentent à eux seuls plus de la moitié des recrutements de fonctionnaires avec 30.000 recrutements en catégorie A, 1.800 en B et 1.900 en C ». En regard, une réplique possible : dernier carré d’un service public essentiel ?!

[3] La question financière est évidemment au centre des préoccupations exposées dans le rapport, v. par ex. p. 42 et suiv.

[4] v. p. 40 et suiv.

[5] v. p. 46.

[6] Cette proposition est détaillée dans la troisième partie du rapport relatives aux réformes : « Des QCM bien conçus, évitant le piège de l’interrogation scolaire de vérification de connaissances, recèlent d’importantes potentialités. L’objet est la vérification d’aptitudes, notamment au raisonnement logique, et des qualités de concentration et de réaction. Un travail préalable sur ce que l’employeur veut mesurer au travers du QCM est indispensable. Epreuve beaucoup plus complexe qu’il n’y paraît, elle requiert le concours de professionnels compétents. Une réflexion pourrait s’engager afin de mutualiser la conception et la réalisation de QCM entre ministères » (p. 55).

[7] Le risque implicite n’est-il pas d’organiser ainsi un contrôle absolu sur les corps de la fonction publique ?

[8] Décidemment, la tentation du discours patriotique aux accents militaires imprègne de plus en plus la conception du service public !!

[9] v. p. 47 et suiv.

[10] Qui décèle l’existence d’une voie de formation privilégiée ?

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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