Des "cadres dirigeants" de l’Etat... Circ. 10 févr. 2010 relative aux cadres dirigeants de l’Etat

Le 16 février 2010, par Geneviève Koubi,

La circulaire du Premier ministre du 10 février 2010 relative aux cadres dirigeants de l’Etat (publiée au Journal officiel du 16 février 2010), tout en précisant que cette notion entrepreneuriale de cadre dirigeant ne dispose pas (ou pas encore ?) d’une "portée normative précise", concerne « les postes les plus élevés dans la hiérarchie administrative de l’Etat et de ses établissements publics » et, plus sûrement, leurs titulaires, lesquels sont « nommés en conseil des ministres ».

C’est encore une fois « aux orientations fixées par le Président de la République » que se réfère la circulaire. C’est dans l’objectif, qui n’a plus à être dissimulé désormais, d’une programmation de la fin de la fonction publique qu’elle doit être appréhendée. La professionnalisation de la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique revient à aligner les missions de service public sur les positions des entreprises privées. De fait, la phrase : « L’un de ses objectifs principaux est d’aboutir à une gestion plus personnalisée, mettant l’accent sur le management des agents publics. » rend compte de cette approche spécifique d’un Etat-entreprise dont le grand ordonnateur est le Secrétariat général du gouvernement... Si « dans un souci d’efficacité et d’exemplarité, l’encadrement supérieur de l’Etat doit être tout particulièrement concerné par cette nouvelle gestion des ressources humaines », la raison de cette mise en perspective est de permettre aux grands ordonnateurs pourvus du pouvoir de nomination de ne plus se voir opposer les règles du Droit du service public, du Droit des concours et examens comme, surtout, du Droit de la fonction publique pour, soi-disant, « diversifier les recrutements ». Le motif exposé dans la circulaire à ce propos retraduit l’enjeu en repositionnant le schéma dans le cadre d’une procédure qui n’a aucun fondement juridique, la RGPP : « C’est d’autant plus nécessaire dans un contexte où les cadres sont fortement sollicités pour assurer la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et de la révision générale des politiques publiques ».

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Cette circulaire du 10 février 2010 « définit les nouvelles règles à appliquer à la définition des profils, à la recherche des candidats, à l’évaluation et à la rémunération de ces cadres, ainsi qu’au suivi et à l’accompagnement de leur carrière ». Un recentrage des fonctions correspondantes s’avère ainsi nécessaire pour un retour à une conception du fonctionnaire comme serviteur et non plus comme citoyen. En ce que la « mise en œuvre de ces règles [1] (…) sera dorénavant coordonnée par le secrétaire général du Gouvernement », la vision des fonctions de conception et de décision dans les administrations de l’Etat se trouve singulièrement resserrée autour d’une méfiance généralisée des modes de recrutement classiques : par concours. La cooptation deviendrait-elle la règle ? [2]

La circulaire prévient ainsi qu’une « nouvelle organisation administrative se substitue … à celle qui était régie par le décret n° 2006-458 du 21 avril 2006 portant création d’un secrétariat général de l’administration qui sera abrogé ».

Toutefois, en l’espèce, dans la reprise du schéma vertical d’administration, il s’agit de penser la « préparation de ceux qui ont le plus de potentiel pour accéder à des fonctions de direction. » [3] Cette circulaire comporte donc certains termes sur lesquels il serait nécessaire de se pencher pour en tirer toute la substance quant à une préoccupation constante de suppression de la logique du Droit de la fonction publique et de recomposition de la subordination-soumission (voire la servilité) des agents équivalents au grade de ‘cadres supérieurs’ administratifs. Ainsi par exemple, il est possible de relever ces termes et expressions : « gestion des viviers des futurs cadres dirigeants » ; « profils diversifiés » ; « cadres à haut potentiel, susceptibles de devenir cadres dirigeants » [4] ; « renforcement des qualités managériales » [5] ; fiches de postes [6] ; etc.

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Le plan de la circulaire confirme cette orientation vers la privatisation des fonctions publiques et de la mise au pas de leurs titulaires, la notion “d’intérêt général” n’étant plus directement exposée au centre de l’organisation administrative :

. I. Constitution et gestion des viviers des futurs cadres dirigeants : ● 1. Objectifs ; ● 2. Identification et suivi des cadres à haut potentiel - a.) Le processus d’identification des cadres à haut potentiel… ; b.) Chaque vivier ministériel bénéficiera de programmes de formation… ; c.) Les cadres à haut potentiel bénéficieront d’un suivi personnalisé…

Le point central de cette partie est la mise en place, « dans chaque ministère comme au sein des corps d’encadrement supérieur, des mécanismes de détection des hauts potentiels et de formation en cours de carrière permettant de constituer des viviers dans lesquels les administrations publiques pourront choisir les titulaires des postes les plus stratégiques. »

. II. Définition et identification des profils recherchés à l’occasion des nominations : ● 1. Fiches de postes ; ● 2. Processus de nomination

Les procédures sont subjectives : « a.) Le directeur de cabinet ou le secrétaire général transmettra au secrétaire général du Gouvernement le nom du candidat à vos yeux le plus apte à être proposé parmi les cadres de vos administrations. » ; et s’il s’avère que personne n’aurait grâce aux yeux des profileurs, « il conviendra notamment d’apprécier s’il est opportun de susciter des candidatures à l’extérieur de l’administration. »

. III. Suivi et accompagnement des carrières : ● 1. Evaluation de la performance et du développement - a.) Préparation de l’évaluation [7] ; b.) Entretien d’évaluation [8] ; c.) Comité d’évaluation ; d.) Restitution ; ● 2. Rémunération [9] ; ● 3. Programmes d’accompagnement - a.) Des séminaires de haut niveau… ; b.) Un cercle des cadres dirigeants [10]… ; c.) Les outils de développement personnalisé au bénéfice des cadres dirigeants… ; d.) … « élaboration d’outils adaptés permettant de faciliter les démarches des cadres dirigeants désireux de poursuivre leur carrière hors de l’administration. »

C’est cette partie qui rend compte plus particulièrement de l’enjeu auquel voudrait répondre la circulaire. Elle est le lieu révélateur de la décomposition des principes fondateurs d’une fonction publique pensée en termes d’intérêt général. La séparation du politique et de l’administratif n’aurait plus lieu d’être, ce qui laisse entendre que le principe de neutralité se délite et que la notion d’impartialité s’atténue fortement. La culture de l’évaluation et du mérite qui induit une personnalisation des carrières, omet l’importance que revêt tout travail d’équipe et détruit les liens de solidarité de service qui s’y greffent : « Une gestion professionnalisée des cadres dirigeants suppose également : - une évaluation systématique de leurs performances et de leurs compétences managériales ; - la traduction de cette évaluation en termes de rémunération ; - la mise en place d’actions de développement personnel et de formation adaptées. »

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La phrase d’entrée du dernier paragraphe de cette circulaire (redéfinie en “instruction”), outre le fait qu’elle confirme l’objectif assigné par la RGPP pour une transformation générale de l’Etat en une entreprise dotée d’un PDG, d’un conseil d’administration, de cadres dirigeants [11], etc., ressemblerait à une forme d’intimidation ou à un avertissement qui se voudrait dissuasif à l’adresse de quiconque explorerait les voies d’un recours contentieux à son encontre : « Les orientations développées par la présente instruction relèvent, comme vous le constatez, d’une démarche managériale qui ne requiert pas l’édiction d’un cadre réglementaire particulier ; il n’y a donc pas de préalable juridique à leur mise en œuvre. Les modalités peuvent en être simplement et rapidement définies sous votre autorité. » Une démarche managériale justifie-t-elle l’exercice d’un tel pouvoir discrétionnaire ?

Notes :

[1] En citant comme exemple les corps de fonctionnaires astreints à une obligation de loyalisme, cette circulaire dit trop quant au souci de faire des agents de l’Etat des agents dociles plus qu’obéissants…

[2] Comme le Premier ministre l’indique à l’adresse des ministres, seuls destinataires de la circulaire : « Ce processus ne vise en aucune façon à restreindre votre liberté d’appréciation et il tend au contraire à élargir votre choix en décloisonnant les viviers des compétences. Pour son bon fonctionnement, il est indispensable qu’il soit engagé, sauf urgence, deux mois au moins avant l’échéance. »

[3] Et déjà se profilerait un remaniement ministériel dès après les élections régionales ; une certaine attention à l’égard des membres des cabinets et des directions des administrations centrales nommés discrétionnairement doit être signalée : « Le processus d’identification des cadres à haut potentiel ne devra pas négliger les viviers que constituent les cabinets ministériels, nonobstant la spécificité du rôle et du statut des cadres qui y sont nommés. »

[4] La fonction des sciences psycho-comportementalistes acquerrait là de la vigueur…

[5] A ce titre est envisagé un processus de labellisation des « programmes de formation adaptés, destinés à consolider et développer le potentiel des collaborateurs identifiés », l’élaboration de ces programmes devant se réaliser « en lien avec la direction générale de l’administration et de la fonction publique, l’Ecole nationale d’administration et les autres partenaires spécialisés susceptibles de concourir au renforcement des qualités managériales. »

[6] « Chaque fiche décrira de façon synthétique le périmètre des responsabilités du cadre, le contenu du poste et le profil attendu du futur responsable. »

[7] « Vous êtes responsables de l’évaluation des cadres dirigeants relevant de votre autorité. »

[8] « Un entretien personnalisé doit être conduit chaque année par vous ou, à défaut, votre directeur de cabinet, le secrétaire général ou le directeur général dont le cadre dirigeant serait l’adjoint. L’échange s’appuiera sur le document de synthèse préparé avant l’entretien.

[9] « Les décisions relatives à l’attribution des indemnités de performance doivent s’appuyer sur l’évaluation du niveau de réalisation des objectifs fixés et sur celle des compétences managériales ».

[10] « Ce cercle sera animé par le secrétaire général du Gouvernement, avec l’appui de la direction générale de l’administration et de la fonction publique. »

[11] Sera-t-elle à jouer ou à céder en bourse un jour ?

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Pr. Geneviève Koubi

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