Projections autour de la notion de "démocratie sociale"... ... en prétexte : CE, 13 mars 2013, Mme B...A., req. n° 352393.

Le 28 mars 2013, par Geneviève Koubi,

En attendant que la notion de "démocratie sociale" soit enregistrée dans la Constitution, une décision du Conseil d’Etat du 13 mars 2013, Mme B...A., (req. n° 352393), bien que rendue principalement à propos des règles relatives à la retraite, invite à se poser la question de sa caractérisation... notamment au regard des stipulations de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [1].

● Le projet de loi constitutionnelle relatif à la démocratie sociale (PRMX1306701L) prévoit insérer après le titre V de la Constitution, iun titre V bis intitulé "Du dialogue social préalable à la loi" comportant un seul article, un article 51-3 :

« Art. 51-3. - Tout projet de loi ou d’ordonnance ou toute proposition de loi qui procède à une réforme en matière de relations individuelles et collectives du travail, d’emploi ou de formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle ne peut, sauf en cas d’urgence, être délibéré en conseil des ministres ou inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale ou du Sénat sans que les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives aient été mises en mesure de négocier, si elles le souhaitent, sur l’objet de cette réforme. / Les conditions d’application du présent article sont fixées par une loi organique. »

● Le Conseil d’État, dans cette décision du 13 mars 2013, était saisi d’un recours en annulation contre le décret n° 2011-289 du 18 mars 2011 modifiant le statut national du personnel des industries électriques et gazières approuvé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946, et le décret n° 2011-290 du 18 mars 2011 relatif au régime spécial de retraite du personnel des industries électriques et gazières. Le premier décret relève de « soixante-cinq à soixante-sept ans l’âge auquel l’agent qui n’a pas pris l’initiative d’un départ en retraite peut être mis en inactivité à l’initiative de son employeur », le second étend « à ce régime les mesures, portant notamment sur le relèvement des âges d’ouverture du droit à pension, adoptées dans le cadre général de la réforme opérée par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ». Soit.

Ce ne sont pas ces dispositifs qui introduisent la question soulevée à propos d’une notion de démocratie sociale encore à construire sur le terrain de la constitutionnalité.

La problématique choisie se comprend par rapport aux considérants 2 et 3 de la décision du Conseil d’État concernant la légalité externe et au regard du considérant 7 sur la légalité interne des décrets attaqués. La référence à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et au Code du travail permet de cadrer le questionnement :

« 2. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte des stipulations de son article 51 que la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne s’adresse "aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union" [2] ; que les décrets attaqués n’ayant pas pour objet de mettre en œuvre le droit de l’Union européenne, la requérante ne peut utilement soutenir que la procédure préalable à leur adoption aurait méconnu les stipulations des articles 12 et 28 de cette charte ; ....

3. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 1 du code du travail : "Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation" ; que les décrets attaqués ne relevant pas du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle, la requérante ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de cet article ; »

« 7. Considérant que l’article 21 paragraphe 1 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui peut être invoquée devant le juge pour l’interprétation des actes pris par les institution de l’Union mettant en œuvre les principes qu’elle contient, interdit toute discrimination fondée notamment sur l’âge [3] ; que l’article 52 paragraphe 1 de la charte stipule que : "Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui" ; que la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, qui vise à lutter contre les discriminations fondées notamment sur l’âge, précise à son article 6 paragraphe 1 que "les États membres peuvent prévoir que des différences de traitement fondées sur l’âge ne constituent pas une discrimination lorsqu’elles sont objectivement et raisonnablement justifiées, dans le cadre du droit national, par un objectif légitime, notamment par des objectifs légitimes de politique de l’emploi, du marché du travail et de la formation professionnelle, et que les moyens de réaliser cet objectif sont appropriés et nécessaires" ; qu’il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées à la lumière des principes énoncés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne par la Cour de justice de l’Union européenne, en particulier ses arrêts n° C-411/05 du 16 octobre 2007 et n° C-447/09 du 13 septembre 2011, que les objectifs légitimes mentionnés par la directive se distinguent, par leur caractère général, des motifs purement individuels qui sont propres à la situation de l’employeur, tels que la réduction des coûts ou l’amélioration de la compétitivité ; qu’au nombre de ces objectifs légitimes figurent, compte tenu de la marge d’appréciation dont disposent les États membres en matière de politique sociale, la politique nationale visant à promouvoir l’accès à l’emploi par une meilleure distribution de celui-ci entre les générations ; ... »

 

● Rapprocher l’article 51-3 prévu dans un titre V bis éventuel de la Constitution des stipulations de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est d’exercice difficile [4].

Les articles 27 et 28 de la Charte peuvent être signalés à l’appui de la recherche [5] :

, art. 27 : « Les travailleurs ou leurs représentants doivent se voir garantir, aux niveaux appropriés, une information et une consultation en temps utile, dans les cas et conditions prévus par le droit communautaire et les législations et pratiques nationales. »

, art. 28 : « Les travailleurs et les employeurs, ou leurs organisations respectives, ont, conformément au droit communautaire et aux législations et pratiques nationales, le droit de négocier et de conclure des conventions collectives aux niveaux appropriés et de recourir, en cas de conflits d’intérêts, à des actions collectives pour la défense de leurs intérêts, y compris la grève. »

En quelque sorte, les stipulations de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne se trouveraient amoindries dans leur portée générale par le dispositif de l’article 51-3 tel qu’il est prévu dans le projet de loi constitutionnelle. Outre le fait que les actes réglementaires se voient exclus du domaine d’application de cet article, donc à terme de la notion de démocratie sociale, les formulations conduisent à souligner deux modulations qui atténueraient inévitablement la signification à attribuer à cette notion [6]. Le premier point concerne la détermination du "champ de la négociation nationale et interprofessionnelle", laquelle relèverait exclusivement de l’État puisque, en cas d’urgence, une telle négociation n’aurait pas lieu d’être ; le second est suscité par la formule ’si elles le souhaitent’ dans ce membre de phrase : « les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives aient été mises en mesure de négocier, si elles le souhaitent, sur l’objet de cette réforme. » L’idée d’un droit à la concertation n’est donc pas retenue [7].

, D’une part, le modèle choisi met sur un même plan les travailleurs et les employeurs. Il ne s’agit plus d’affirmer l’existence d’un droit mais de légitimer les accointances entre les forces de domination, gouvernement et grandes entreprises réunis. Pourtant, l’alinéa 8 du Préambule de 1946 écarte toute interférence des employeurs : « Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises » [8]. En revanche, l’article 28 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne associe dans un même mouvement les travailleurs et les employeurs [9]. Il s’agit ainsi, pour ces derniers ou leurs organisations respectives, d’affirmer leur "droit de négocier et de conclure des conventions collectives aux niveaux appropriés".

Cette esquisse pourrait alors laisser supposer que les dogmes européens infiltrent le système de droit français même si, comme l’a souligné le Conseil d’État dans la décision du 13 mars 2013 prise comme base de l’invitation à la réflexion, « la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne s’adresse "aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union" ».

, D’autre part, la qualité représentative des organisation syndicales n’est pas là spécifiée. Elle relèverait alors de la loi organique à venir. Mais elle peut tout autant rester fondée sur l’article L. 1 al. 1 du Code du travail qui, loin de rétrécir le terrain aux seuls projets et propositions de loi, évoque "tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle".

Ce même article retient aussi le "champ de la négociation nationale et interprofessionnelle". Or, ainsi que le Conseil d’État l’a signifié dans cette décision du 13 mars 2013, mais sans l’expliciter précisément, certains dispositifs n’entrent pas dans ce champ. Peut-être faut-il relever que les actes réglementaires pris en application d’une loi portant réforme à propos des relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle en sont exclus. Ce qui réduit l’expression de ’projet de réforme’ à un "projet de loi ou d’ordonnance". Dans ce cas, l’article 51-3 prévu effectuerait une ouverture puisqu’il obligerait la négociation pour les propositions de loi.

Toutefois, plus ouvert que l’article 51-3 souhaité par le Gouvernement, l’article L. 1 al. 1 du Code du travail implique une "concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel" avant toute négociation.

 

● Le risque est alors que la méthode utilisée pour l’élaboration du projet de loi relatif à la sécurisation de l’emploi soit pérennisée alors que la représentativité des syndicats signataires de l’accord que ce projet voudrait transformer en ’loi’, demeure incertaine. Les premières phrases de l’exposé des motifs de ce projet de loi sont à ce titre très ’parlantes’ : « L’accord conclu le 11 janvier 2013 entre partenaires sociaux démontre que la France peut se réformer par le dialogue. Après plusieurs décennies d’avancées positives mais partielles, d’échecs retentissants ou de renoncements, les principaux enjeux de notre marché du travail sont enfin – et justement – pris à bras le corps. Cet accord plonge ses racines dans les constats partagés avec tous les partenaires sociaux lors de la Grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012. »

Dans ce cas de figure, la notion de démocratie sociale telle qu’elle est ainsi exposée, offre aux organisations patronales un tremplin assuré pour faire effectivement de leur propre compétitivité économique le principe de base des politiques publiques. En fin de compte, telle serait la finalité de la modernisation de l’action publique...

 

Notes :

[1] V. cependant, J.-M. Sauvé, intervention dans le cadre des ’entretiens du Conseil d’État en droit social’ du 5 février 2010,« La place des partenaires sociaux dans l’élaboration des réformes ».

[2] NB : Cet article 51 stipule en son intégralité : « 1. Les dispositions de la présente Charte s’adressent aux institutions et organes de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. En conséquence, ils respectent les droits, observent les principes et en promeuvent l’application, conformément à leurs compétences respectives. 2. La présente Charte ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour la Communauté et pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies par les traités. »

[3] Art. 21, 1 : « Est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »

[4] Sans omettre la reconnaissance et la protection du droit syndical. Il est possible alors de faire référence à la Charte sociale européenne révisée (1996) : art. 5 : « En vue de garantir ou de promouvoir la liberté pour les travailleurs et les employeurs de constituer des organisations locales, nationales ou internationales, pour la protection de leurs intérêts économiques et sociaux et d’adhérer à ces organisations, les Parties s’engagent à ce que la législation nationale ne porte pas atteinte, ni ne soit appliquée de manière à porter atteinte à cette liberté. La mesure dans laquelle les garanties prévues au présent article s’appliqueront à la police sera déterminée par la législation ou la réglementation nationale. Le principe de l’application de ces garanties aux membres des forces armées et la mesure dans laquelle elles s’appliqueraient à cette catégorie de personnes sont également déterminés par la législation ou la réglementation nationale. »

[5] L’article 12 de la Charte invoqué en l’espèce par la requérante ne semble pas revêtir d’intérêt en l’espèce : art. 12, 1. « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique, ce qui implique le droit de toute personne de fonder avec d’autres des syndicats et de s’y affilier pour la défense de ses intérêts. » En fait, cet article répercute dans l’Union européenne les mentions de l’article 11, 1. de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. »

[6] - ... si tant est que la fonction de "démocratie sociale" pourrait être valablement dissociée des autres principes exposés à l’article 1er de la Constitution.

[7] Elle était pourtant un des refrains de l’entrée en fonction du Gouvernement...

[8] V. par ailleurs, Y. Poirmeur, « La réception du préambule de la constitution de 1946 par la doctrine juridique », in. Le préambule de la constitution de 1946, PUF, CURAPP, 1996, p. 99.

[9] Il en est de même dans la Charte sociale européenne révisée : art. 6 : « En vue d’assurer l’exercice effectif du droit de négociation collective, les Parties s’engagent : 1/ à favoriser la consultation paritaire entre travailleurs et employeurs ; 2/ à promouvoir, lorsque cela est nécessaire et utile, l’institution de procédures de négociation volontaire entre les employeurs ou les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler les conditions d’emploi par des conventions collectives ; 3/ à favoriser l’institution et l’utilisation de procédures appropriées de conciliation et d’arbitrage volontaire pour le règlement des conflits du travail ; et reconnaissent : 4/ le droit des travailleurs et des employeurs à des actions collectives en cas de conflits d’intérêt, y compris le droit de grève, sous réserve des obligations qui pourraient résulter des conventions collectives en vigueur. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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Pr. Geneviève Koubi

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