Fonction Publique. "Ils ne mouraient pas tous......." (1.) (A partir de) Communication, colloq. 3 févr. 2011 : « Mal-être au travail : regards croisés sur les risques psychosociaux » ou « Comment la Fonction publique aborde-t-elle les risques psychosociaux ? », Fac. Droit, Rouen/CFP avocats.

Le 14 juin 2011, par Catherine Piquemal-Pastré,

« Ils ne mouraient pas tous, mais tous étaient frappés »  [1].

De quelle peste désespérée sont aujourd’hui atteints, malades dans leur âme, les fonctionnaires, pour que certains d’entre eux se suicident [2], y songent, fassent la grève de la faim, comme ces CRS qui n’ont pas d’autre moyen pour exprimer leur désespoir ?  [3]

● Une Fonction publique de l’État au désespoir

C’est toute la Fonction publique de l’État qui est aujourd’hui « frappée », dans ses tâches multiples, régaliennes ou non.

. Tous les fonctionnaires sont touchés. Ce que l’on nomme aujourd’hui, « le syndrome France Télécom », dont on note qu’il commence aujourd’hui à être pris en compte [4], touche largement les agents de la Fonction publique. Ainsi, Le Canard enchainé du 26 janvier 2011 titrait-il sur cette question : « Au nombre de suicides la police bat France Telecom », faisant état de chiffres insupportables [5]. La « Toile de l’éducation », Le Monde du 26 janvier 2011, titrait : « Une éducation au désespoir » : « Alors que les établissements découvrent progressivement leur dotation horaire pour l’année à venir, le désespoir s’accentue au sein de l’éducation nationale. La traduction des 16 000 nouvelles suppressions de postes est très difficile à avaler... »

Dans un billet particulièrement sombre, sur le blog « Prof en campagne », le 22 janvier 2011, un professeur exprime ainsi son désarroi : « Le gouvernement ne semble pas avoir pris la mesure de la détresse, le mot n’est pas trop fort, qui s’installe dans les salles des professeurs des collèges et lycées, des écoles primaires également. Il ne semble tenir aucun compte de l’inquiétude grandissante des parents. (...) Partout et alors que la population scolaire augmente, on supprime des postes. Ce sera pire l’an prochain. (…) C’est tout un métier qui chancelle. Pas n’importe quel métier... L’Éducation, l’enseignement sont des piliers républicains. Ils sont la clef de voûte de la démocratie, de la laïcité, les héritiers des principes issus du Conseil National de la Résistance. Voila pour le présent et le passé très rapidement évoqués. Mais ils sont l’avenir de ce pays. Et l’on est en droit de poser cette question terrible : France que fais-tu de ton école ? Que fais-tu pour ta jeunesse ? Je n’y répondrai pas car je n’en sais rien ! (…) l’École n’est plus qu’un tableau comptable. "Monsieur le Ministre, respectueusement car je respecte toujours et les hommes et les fonctions, je vous le dis : ne brisez pas ce qui a été construit au nom d’une logique économique que vous savez changeante. Ne brisez pas des femmes et des hommes qui donnent tant, qui donnent tout ! Je ne vous souhaite pas d’être obligé un jour de venir vous incliner devant le cercueil, non pas de l’école car elle survivra, mais d’un(e) enseignant(e) qui aura compris que ce que vous lui offrez, c’est une impasse sombre et, par définition, sans issue autre que l’issue fatale... (…) Jamais je n’avais constaté, en 27 ans de métier, un tel désespoir... Je suis très inquiet... Très inquiet..." Christophe »  [6]. Au début du mois de février 2011, le journal télévisé de France 3 Haute-Normandie, dans un reportage sur la réduction des effectifs à l’ONF, évoquait le suicide d’agents ne pouvant plus faire face aux lourdes charges de travail de gestion des forêts de l’État, celui-ci se désengageant, pour demain confier ces tâches à des sociétés privées. Que dire de ces jeunes enseignants désespérés placés du jour au lendemain devant les élèves, sans avoir reçu la moindre formation, comme si enseigner n’était pas un métier difficile au service de l’intérêt général qui s’apprend…

. Le service public menacé, la tradition républicaine en question. A lire, écouter ces informations, ces témoignages on ne peut que se demander, notamment à propos des enseignants, mais que sont devenus en un siècle ces fameux « hussards noirs de la République » artisans reconnus, aimés de l’unité de celle-ci ?  [7]. Cette République fragile, gagnée à une voix près, par 353 voix contre 352, sur les monarchistes, parce qu’il pleuvait le 30 janvier 1875, jour du vote de l’amendement Wallon  [8]. Henri Wallon, ce député du centre droit, historien très attaché à la Révolution française et membre de l’Institut, qui craignait tant que cet amendement ne fut pas voté, conscient qu’il fondait la République. République fragile qui a fondé sa légitimité sur le service public, dont la théorie fut dégagée dans ce même temps, par « l’École du service public » de Duguit, service public dont les missions étant de satisfaire l’intérêt général, sont servies par les fonctionnaires. En un siècle, que s’est-il passé ?

Au début du XXe siècle l’œuvre des services extérieurs de l’État a contribué à la mise en place d’une unité administrative liée à l’unité de l’État, à l’unité de la République, fondées sur la continuité du service public, elle-même garantie de la continuité de l’État. Pour cette continuité du service public, fondamentale, il fallait des agents en permanence disponibles, liés à la population (ex : l’instituteur de la IIIe République), sachant que leur devenir est assuré. Ces « militants » de l’unité nationale, ces « hussards noirs de la République » devaient avoir des garanties. Ainsi est apparu l’un des éléments de l’épine dorsale de la Fonction publique : le principe de la carrière.

Traditionnellement l’État républicain va décider de prendre en charge la satisfaction de besoins d’intérêt général, finalité du service public qui fonde la légitimité de son action. D’un point de vue dynamique en effet, c’est l’État, chargé de l’expression des intérêts sociaux convergents, qui va permettre que se révèlent les besoins de la société à un moment donné de son histoire. Besoins sociaux convergents auxquels il va falloir répondre, besoins que l’État va décider de prendre en charge pour que l’individu puisse atteindre la plénitude de son être, ce qui est une forme de sa liberté. L’État agit donc dans l’intérêt général dont il a lui-même permis la révélation. Besoins sociaux que l’État prend de moins en moins en charge aujourd’hui, dans une conception minimaliste de l’État. Ainsi traditionnellement, les agents de la Fonction publique ne doivent être guidés que par le service du public, l’autorité devient alors un devoir, une charge qu’on assume pour le plus grand bien de tous, dans l’intérêt général. Ce qui va entrainer des obligations pour les agents de la Fonction publique, notamment le désintéressement ou l’obligation de se consacrer entièrement à sa fonction, dans une conception exigeante du sens du service public.

L’intérêt général est au cœur de la pensée politique française, pierre angulaire de l’action publique il en détermine la finalité et en fonde la légitimité. Aujourd’hui deux conceptions de l’intérêt général s’affrontent  [9]. L’une, d’inspiration utilitariste ne voit dans l’intérêt commun que la somme des intérêts particuliers laquelle se déduit spontanément de la recherche de leur utilité pour les agents économiques. Cette approche laisse peu de place à l’arbitrage de la puissance publique et traduit une méfiance de principe envers l’État. L’autre conception, d’essence volontariste ne se satisfait pas d’une conjonction provisoire et aléatoire d’intérêts économiques, incapable de fonder durablement une société. L’intérêt général, qui exige le dépassement des intérêts particuliers est d’abord l’expression de la volonté générale, en ce qui confère à l’État la mission de poursuivre des fins qui s’imposent à l’ensemble des individus, par delà leurs intérêts particuliers. Ainsi, deux visions de la démocratie s’opposent, d’un côté une démocratie de l’individu qui tend à réduire l’espace public à la garantie de la coexistence entre les intérêts distincts et parfois conflictuels des diverses composantes de la société (État régulateur) ; de l’autre, une conception liée à la tradition républicaine française, qui fait appel à la capacité des individus à transcender leurs appartenances et leurs intérêts pour exercer la suprême liberté de former ensemble une société politique.

La tradition française s’inscrit donc dans la filiation volontariste de l’intérêt général avec tout ce que cela induit du point de vue de la philosophie de l’action publique, de la Fonction publique. Ainsi, dans cette conception l’État est-il vecteur de l’esprit de service public. Il revient à la loi, expression de la volonté générale de définir l’intérêt général, au nom duquel les services de l’État, sous le contrôle du juge, édictent les normes réglementaires, prennent les décisions individuelles et gèrent les services publics. Aujourd’hui, la pensée libérale conteste cette vision volontariste et met l’accent sur les libertés individuelles. Ainsi se trouve mise en cause la légitimité de l’État et sa capacité à faire prévaloir un véritable intérêt général. L’idée d’un État conçu comme principe éminent, tout entier tendu vers l’unité de la volonté collective, garant de l’intérêt général face à la diversité des intérêts de la société civile est aujourd’hui remise en cause. Le libéralisme contemporain, que la construction européenne a fait sien en accordant une place centrale à l’ouverture des marchés et au principe de concurrence, fait plus de place aux intérêts des individus qu’à ceux de la société. Ainsi, se fait jour une rupture entre les fonctionnaires et les individus en société, ces derniers ne voient en eux, comme le leur dit d’ailleurs l’employeur-État lui-même, qu’un coût et non des serviteurs de l’intérêt général, du service public dont pourtant chacun a besoin comme l’on s’en rend compte quand justement ces services n’existent plus ou fonctionnent mal, faute de « serviteurs ». Mais après tout le 10 octobre 2007, le Premier ministre ne déclarait-il pas : « la réforme de l’État supposera que chacun d’entre nous accepte qu’il y ait moins de services, moins de personnel, moins d’État sur son territoire » ?

● La rupture avec l’État employeur, maître du statut des fonctionnaires

. La rupture avec l’État-employeur. Aujourd’hui, l’État, l’employeur public du fonctionnaire de l’État le méprise au point de vouloir s’en séparer par tous les moyens. Alors, c’est bien ainsi que l’opinion publique voit le fonctionnaire comme étant exclusivement un coût pour la société, responsable de bien des maux de celle-ci, de ses déficits notamment. Alors, on cria « haro » sur le fonctionnaire, ce « privilégié » « d’où venait tout leur mal. » « Manger l’herbe d’autrui ! Quel crime abominable !/ Rien que la mort n’était capable/ d’expier son forfait : on le lui fit bien voir. /Selon que vous serez… »  [10]

Ainsi, aujourd’hui, fort d’une opinion publique acquise au désir de faire des économies budgétaires à tout prix, l’État s’emploie à réduire les effectifs de ses fonctionnaires d’une part, à les inciter d’autre part, par différents moyens juridiques à quitter la Fonction publique de l’État en particulier, la Fonction publique en général, sans le respect, de ce que ces agents publics titulaires croyaient naïvement être les « droits acquis » de leur statut.

. L’État-employeur maître du statut. Car il n’existe pas de « droits acquis », la loi qui fixe le statut du fonctionnaire pouvant être modifiée, tout juriste le sait, par une autre loi, ce que le législateur actuel s’emploie à faire. Il n’a pas droit non plus, selon ces textes qui règlent désormais sa situation  [11], au respect des principes du droit social. Le fonctionnaire, « Ce pelé, ce galeux »  [12] n’a désormais plus aucune garantie contre le désir de son employeur de se séparer de lui.

Alors, dans l’opinion publique, quand viennent des temps de neige [13], on se plaint, avec raison, de l’absence des agents de la DDE pour venir sauver les automobilistes naufragés de la route. Ce qu’on ne leur a pas dit c’est qu’il n’existe plus désormais de DDE, que ce service de l’État a été fondu, pour faire des économies, dans une grande direction départementale interministérielle appelée, direction départementale des territoires, (DDT) placée sous l’autorité du préfet, directement rattachée au premier ministre, exactement au secrétariat général du gouvernement, mais plus au ministre.

En un siècle de temps, le fonctionnaire est passé de la bienveillance à la détestation, de l’opinion publique  [14], entraînée en cela par son employeur public, l’État  [15]. C’est cette dernière rupture qui est la peste qui les frappe tous aujourd’hui, et dont certains meurent.

. L’image brouillée. Dans l’opinion publique, l’image de la Fonction publique est encore celle d’un monde du travail protégé, protégé contre la précarité, donc contre les risques psychosociaux qui en découlent. Ainsi, traditionnellement dans les familles souhaite-t-on que ses enfants entrent dans la Fonction publique afin qu’ils soient à l’abri du chômage, des tourments qui en découlent. Et puis, certaines idées ont la vie dure, on imagine toujours aujourd’hui, que l’employeur public est un employeur attentif, protecteur de ses agents leur assurant la « sécurité de l’emploi », « l’emploi à vie »… Seulement sur tous ces points, on est loin de la réalité juridique et de sa pratique. Ce que l’on découvre globalement chaque jour un peu plus, c’est l’avancée de la « banalisation » de la Fonction publique par le recours croissant au contrat, sans garantie de l’emploi bien entendu, mais surtout, que l’administration de l’État elle-même, par tous les moyens cherche à se défaire de ses fonctionnaires.

Avec la fin annoncée du statut des fonctionnaires  [16], c’est la fin d’un monde, qui en fait n’est pas ce monde que l’on croyait protégé  [17].

On parle beaucoup de « banalisation » de la Fonction publique qui peut être perçue comme une tendance à l’harmonisation des législations. Certes, effectivement, désormais la fonction publique est composée de plus en plus de contractuels dont la situation est proche de celle des contractuels du secteur privé, mais c’est « oublier » l’intérêt général au service duquel ils doivent agir. Cette dimension est déjà connue, en revanche ce qui frappe aujourd’hui la fonction publique, c’est l’atteinte portée à l’existence des fonctionnaires eux-mêmes.

En réalité, du point de vue de la situation nouvelle des fonctionnaires dans la Fonction publique de l’État, créée par les textes récents, on ne s’oriente pas vers l’application du droit commun aux fonctionnaires, ce que la formule de banalisation pourrait laisser entendre, mais vers une situation que les progrès du droit du travail avaient permis d’écarter, celle que connaissaient les salariés du secteur privé au XIXe siècle, celle de « maître et serviteur ». Jamais le fonctionnaire n’a connu une telle situation de domination absolue par un employeur tout-puissant. Même sous l’Ancien régime, le fonctionnaire était respecté par son employeur public, l’État, qui avait besoin de ses services pour assurer ses missions, pour affirmer son autorité.

...

...

(suite de l’article 2)

Notes :

[1] La Fontaine, « Les animaux malades de la peste ».

[2] Le 29 avril 2011 s’exprimant dans Le Monde, un collectif composé de sociologues, de psychologues du travail, de syndicalistes, de psychiatres, demande la création d’un « Observatoire des suicides » : « Avec l’un des taux de suicide les plus élevés des pays développés et des crises suicidaires frappant certaines entreprises, la France a plus que jamais besoin d’une structure d’observation indépendante, pluridisciplinaire et dotée de moyens propres afin de mener par elle-même des enquêtes à partir des données disponibles. »

[3] Le syndrome France Télécom touche largement aujourd’hui : postiers, policiers, enseignants, gendarmes…

[4] Le Monde du 3 juin 2011 titrait : « France Télécom reconnaît comme accident de travail l’immolation d’un de ses cadres » Un geste " historique ", un acte " courageux " : c’est en ces termes que les syndicats SUD-PTT et CGC-UNSA ont respectivement salué la demande faite, mercredi 1er juin, par Stéphane Richard, le PDG de France Télécom Orange, que soit reconnu comme accident de service, le suicide, le 26 avril, d’un salarié du groupe.

[5] Si en 2009 l’opérateur téléphonique avait suscité une vive émotion et provoqué la mobilisation des syndicats en dénombrant 17 suicides, puis 24 en 2010, pour un peu plus de 100 000 agents, selon un rapport officiel sur le sujet (“bilan social de la police”), parmi les quelque 146 000 policiers, le nombre de suicides en 2009 s’est élevé à 42, contre 49 en 2008 et 47 en 2007, précisant que sur les 42 cas de 2009, 22 personnes ont utilisé leur arme de service…

[6] V. aussi, C. Piquemal-Pastré, sur le blog de G. Belorgey, Aperçu d’Histoire et société contemporaines : « Le harcèlement professionnel ne deviendrait-il pas globalement un mode de gestion des “ressources humaines” ? La Fonction publique de l’État touchée à son tour…  », 15 avril 2010.

[7] Si depuis la Révolution avec la notion d’État-nation la France est juridiquement un État unitaire, dans la réalité elle est traversée de forts particularismes locaux. Ce sont ces forts particularismes locaux qui ont fait obstacle de 1870 à 1914 à la modernisation de la France (cf. Eugen Weber : « La fin des terroirs. La modernisation de la France rurale 1870-1914 » Paris, Fayard, Éditions Recherches, 1983). L’unité nationale réelle s’est consolidée autour de l’État, brisant cette résistance des particularismes locaux, à l’occasion de la guerre de 1870 et par la mise en place de l’école de la III° République qui généralise l’usage de la langue française, facteur d’unification.

[8] « Le président de la République (et non plus le maréchal de Mac-Mahon) est élu par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans ; il est rééligible » devenu l’article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 sur l’organisation des pouvoirs publics. Cet amendement faillit ne pas être voté. Une voix… ce n’est que parce que le Duc de Broglie arrivant à l’Assemblée tendit son parapluie trempé à une personne qui se trouvait là, pensant que c’était un huissier, alors qu’il s’agissait d’un député monarchiste, que celui-ci, humilié décida de voter avec les républicains, que la République fut installée durablement…

[9] Voir le rapport public du Conseil d’État pour 1999 sur « L’intérêt général », Études et documents n° 50, La Doc. fr., Paris, 1999.

[10] La Fontaine, précité.

[11] D. n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l’État appliquant la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

[12] La Fontaine, précité.

[13] V. J.-C. Fortier, éditorial : « Avis de tempête sur le Service Public, la République en question(s) », AJFP janvier-février 2011, p. 1.

[14] Voir l’intervention du Président du groupe UMP à l’Assemblée nationale en janvier 2011, C. Jacob qui s’interroge sur « la pertinence » de « l’embauche à vie des fonctionnaires ».

[15] Non seulement l’administration ne protège pas ses agents, mais elle les met en cause en cas de dysfonctionnement de l’Administration, alors que les moyens donnés sont insuffisants pour remplir leurs missions.

[16] V. Proposition de loi (Ass. nat. 13 janv. 2011) visant à réserver le statut de la fonction publique aux agents exerçant une fonction régalienne.

[17] On peut ici noter que le statut de 1946 en date du 19 octobre, a été mis en place par une loi datant d’avant la promulgation de la Constitution de la IV° république le 27 octobre 1946, ce premier statut n’a juridiquement pas de lien avec la Constitution. Ceci confirme bien que la Fonction publique ne soit pas garantie par la Constitution, que la Fonction publique n’ait aucune valeur constitutionnelle.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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