Circonvolutions de la DPJJ pour (faire) appliquer le principe de neutralité... Note JUSF1505710N, 25 févr. 2015, (vers) plan d’action DPJJ, respect du principe de laïcité et des pratiques religieuses des mineurs...

Une note n° JUSF1505710N en date du 25 février 2015 relative à la mise en œuvre d’un plan d’action de la DPJJ en matière de respect du principe de laïcité et des pratiques religieuses des mineurs pris en charge dans les établissements et services du secteur public et du secteur associatif habilité et du principe de neutralité par les agents prenant en charge ces mineurs a été publiée au Bulletin officiel du ministère de la justice n° 2015-03 du 31 mars 2015 et mise en ligne sur le site www.circulaires....gouv.fr au 3 avril 2015.

Cette circulaire n’a pas d’autre projet que de prévenir qu’une future note de service sera émise ensuite à ce propos [1]. En quelque sorte, elle prépare le terrain afin d’éviter que les personnels des secteurs privé et associatifs qui participent à ses missions ne s’offusquent pas de devoir obéir aux règles de fonctionnement de tout service public.

Quoiqu’il en soit, en termes généraux, ce texte apparaît comme une contribution inutile à la compréhension d’un ensemble de principes inhérents à l’action administrative... et, en l’occurrence, qui devrait guider non l’activité des établissements en cause mais les personnels de ces établissements. Il révèle les sinuosités d’une administration perplexe devant la problématique de la neutralité [2] et incohérente dans sa conception de la laïcité.

Car cette note s’ajoute à l’ensemble des textes, circulaires et instructions, qui prennent en prétexte les incertitudes aménagées autour de la laïcité pour rappeler un des principes clef ou moteur du fonctionnement du service public : la neutralité - qui concerne donc là les missions de Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ). Néanmoins, plutôt qu’évoquer directement une application du principe de neutralité en termes de règle, elle l’aménagerait dans un jeu bancal de conciliation en termes de respect, c’est-à-dire entre le respect du principe de neutralité, ici associé logiquement au principe de laïcité, et le respect des convictions des mineurs pris en charge dans « les établissements et services placés sous son autorité (secteur public de la PJJ) ou travaillant avec elle conjointement (secteur associatif habilité) ». Son objectif est alors de recadrer l’exercice de la liberté de conscience, ou, plus exactement l’exercice de la pratique religieuse au sein de ces services. Ce qui la motive principalement est de parvenir à « l’élaboration du règlement de fonctionnement type ». Or, pour ce faire, encore une fois, un retournement de la logique juridique des principes y est enregistré.

Ainsi, la première partie de cette circulaire, faite de tâtonnements divers, nuit au déroulement envisagé pour la composition de ce "règlement de fonctionnement type" des établissements et services sous la responsabilité de la DPJJ.

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 En une première partie destinée à présenter le « cadre général d’application des principes de laïcité et de neutralité et leur articulation avec la liberté de conscience des usagers au sein des établissements et services de la PJJ », cette circulaire montre une administration désorientée par la complexité du sujet. Elle voudrait rappeler les enjeux des principes de neutralité et de la laïcité afin de dessiner les démarches de "conciliation" de ces principes "avec la liberté de conviction reconnue à chaque usager".

Retenant qu’« il n’existe pas de définition univoque de la laïcité », la DPJJ se sent obligée de « constater que ce principe est indissociable de celui de neutralité de l’État et des services publics et de la liberté de conscience garantie à chaque citoyen ». Le principe de laïcité est inscrit à l’article 1er de la Constitution [3] aussi est-il curieux de signifier qu’il trouve son origine comme « principe d’organisation (...) de la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État qui proclame et organise la liberté de conscience, celle des cultes et aussi la séparation de l’État et des Églises ». Pourtant ce principe de séparation n’est qu’un des éléments constitutifs du principe de laïcité. En effet, la qualité laïque de l’État ne saurait s’évaluer systématiquement en rapport avec les religions [4], elle n’a pas non plus à être mesurée à l’aune des opinions et croyances, sentiments et sensations des uns et des autres [5]. En quelque sorte, si la laïcité est un principe juridique, il n’y a pas de "nouvelle laïcité" [6]. Se découvre plutôt une religiosisation des discours et, en conséquence, de la vie publique. Les mécanismes de lecture et d’interprétation du principe sont alors renversés.

La note du 25 février 2015 s’attache à répercuter les circonvolutions du discours officiel. La lecture du principe de laïcité qui en est donnée répond aux préoccupations d’un mode de gouvernement qui ne parvient pas à aborder les problématiques religieuses de manière rationnelle et en vient à situer le principe de laïcité comme un cadre flou et vague dans lequel se verrait surdéterminée la liberté de conscience. Sans aucun doute, « le principe de laïcité de l’État permet de garantir la liberté de conscience de tous les citoyens ». Mais exposer le premier article de la loi du 9 décembre 1905 [7] comme étant celui par lequel se définirait la laïcité en « principe d’une liberté citoyenne, soucieuse de ses droits mais tout autant de ses devoirs envers "l’intérêt général" et "l’ordre public" », conduit à une confusion préoccupante entre affirmation des droits de l’homme et garantie de ces droits.

La liberté d’opinion, quelle que soit sa nature, n’est en rien liée à la déconfessionnalisation de l’État. La laïcité n’est pas une opinion. Il est donc surprenant de lire ces quelques phrases : « La laïcité n’est pas une opinion parmi d’autres mais la liberté d’en avoir une. Elle n’est pas une conviction mais le principe qui les autorise toutes, sous réserve du respect des principes de liberté de conscience et d’égalité des droits. C’est pourquoi, elle n’est ni pro, ni antireligieuse. L’adhésion à une foi ou à une conviction philosophique relève ainsi de la seule liberté de conscience de chaque femme et de chaque homme ». Même insuffisante pour rendre compte de la texture du principe de laïcité, prendre comme appui une des formules du rapport du Conseil d’État [8], aurait peut-être été plus adéquat : « Laïcité signifie (...) le refus de l’assujettissement du politique au religieux (...) Elle implique nécessairement la reconnaissance du pluralisme religieux et la neutralité de l’État vis-à-vis des Églises » [9].

La note du 25 février 2015 qui se présente comme étant "relative à la mise en œuvre d’un plan d’action de la DPJJ", ajoute à la perplexité actuelle quant à une saisie logique et juridique de la laïcité. Elle se penche plus sur la/les religions et sur les cultes - en positionnement collectif -, sur les convictions religieuses et les sentiments religieux - en positionnement individuel - que sur la laïcité elle-même. Furtivement, elle substitue à la notion de "liberté de conscience", une idée de "liberté religieuse". Or la liberté de religion n’est pas une liberté religieuse [10]. Dès lors, la note indique que « la liberté religieuse ne se borne pas à la liberté de croire ou de ne pas croire. Elle implique une certaine extériorisation qu’il s’agisse de l’exercice du culte ou tout simplement de l’expression - individuelle ou collective - d’une croyance religieuse. Il convient dès lors pour l’État de garantir la conciliation entre l’intérêt général et l’ordre public, d’une part, la liberté de religion et son expression, d’autre part » [11].

Au deuxième paragraphe de cette première partie, une liaison entre principe de laïcité et principe de neutralité est envisagée réunissant organisation et exécution du service public : « Le respect des principes de neutralité et de laïcité s’impose aux agents publics et aux salariés exerçant une mission de service public ». Sont là suggérées les règles de base que tout agent public doit respecter en relation avec le principe de neutralité du service public [12] - et qui seront rappelées dans la troisième partie de la circulaire. Néanmoins, le manque de rigueur dans l’usage des concepts révèle combien l’orientation du "plan d’action" est équivoque : « la définition de la neutralité est "l’impartialité de l’État à l’égard des croyances de tous les membres de la collectivité nationale". La neutralité du fonctionnaire est donc une condition nécessaire de la laïcité de la République et du service public. Condition de réalisation du service, elle est le corollaire du principe d’égalité, qui a valeur constitutionnelle. Les principes de neutralité et de laïcité, qui s’appliquent à la fonction publique et à ses agents, garantissent que le service public n’établit aucune distinction ou préférence entre les citoyens selon leurs opinions, notamment religieuses ». La jonction ainsi réalisée entre laïcité et neutralité transforme la lecture de l’obligation ou du devoir de neutralité des agents contribuant au service public [13] en les refermant sur la question religieuse alors qu’ils se comprennent dans tout un ensemble de champs diversifiés allant du politique au commercial, en passant par les us et coutumes administratifs [14].

En signalant que « les questions de neutralité et de laïcité ainsi que celles de citoyenneté font l’objet d’un travail éducatif quotidien [et] revêtent un enjeu important dans les établissements et services, notamment les établissements de placement collectif, qui accueillent principalement les jeunes les plus en difficulté d’intériorisation des règles sociales et républicaines », la note n° JUSF1505710N du 25 février 2015 illustre bien les embarras que rencontrent les pouvoirs publics en la matière. Les multiples précautions prises pour la rédiger en sont des indices. Plusieurs paliers sont évoqués qui retraduisent cette circonspection face à un thème qui, suite à ce que l’on désigne comme l’affaire Baby Loup [15], reste éminemment "sensible" [16]. La DPJJ a estimé nécessaire de constituer des "groupes de travail" afin de réfléchir "autour de deux axes" : « - l’exercice du culte par les mineurs pris en charge au sein des établissements du secteur public de la PJJ et du secteur associatif ; - le nécessaire principe de neutralité que doivent observer les agents publics et les personnels du secteur privé intervenant au sein de ces établissements ». L’objectif est d’aboutir à « l’élaboration d’une note contenant des lignes directrices [17] relatives à l’élaboration du règlement de fonctionnement des établissements prenant en charge des mineurs confiés par l’autorité judiciaire ». La redondance - élaboration d’une note pour l’élaboration d’un règlement - et le fait que la circulaire du 25 février 2015 elle-même prévoit l’émission d’une nouvelle note qui serait diffusée sur ce point montrent l’embarras de la DPJJ devant ces questionnements.

Cette première partie introduit donc la suivante qui ne révèle qu’à la marge « les mesures qui vont être adoptées à l’égard des mineurs pris en charge au sein des établissements du secteur public de la PJJ et du secteur associatif ».

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 D’une certaine manière, les détours effectués dans la première partie obscurcissent les analyses effectuées dans cette deuxième partie. En d’autres termes, la première partie de la note du 25 février 2015 est inopérante. Pour ce qui concerne l’élaboration du règlement type et la mise en œuvre d’un plan d’action dans le cadre des établissements, cette partie ne s’avère pas tellement plus pertinente.

La base de l’argumentaire est constituée par l’article L. 311-7 du code de l’action sociale et de la famille (CASF) : « Dans chaque établissement et service social ou médico-social, il est élaboré un règlement de fonctionnement qui définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l’établissement ou du service ». Les droits "de la personne" [18] - et non les droits individuels - sont généralement pensés en termes de "permission", voire d’assentiment, si ce n’est de tolérance. Il ne s’agit pas de droits qui peuvent être revendiqués, à l’exemple du respect du principe de non discrimination, entre autres du fait de ses convictions religieuses [19], mais de droits dont l’exercice est accepté - voire concédé - au vu d’un ensemble de critères préalables, le premier de ces critères étant l’absence de troubles dans le fonctionnement de l’établissement, comme c’est le cas de la pratique religieuse [20]. Certes, cette dissociation n’est pas effectuée dans ladite circulaire mais elle ne peut être ignorée [21]...

Il y est alors signifié que « les lignes directrices en la matière préciseront également les limites inhérentes aux pratiques religieuses comme par exemple le respect de la liberté des autres mineurs, l’absence de toute forme de prosélytisme, de trouble au fonctionnement normal de l’établissement ou à ses missions ou de tout risque pour la santé et la sécurité des mineurs ». Conjugué au futur... Ce qui est confirmé dans la troisième partie où sont envisagées « les mesures à l’égard des agents publics et des personnels du secteur privé intervenant au sein de ces établissements et services ».

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 Pour les agents publics, est mise en exergue la participation au fonctionnement du service public [22] : « La vocation du service et de ses agents consiste à assurer à tous les usagers une égalité de traitement dans un esprit d’objectivité et dans le respect de la liberté de conscience de chacun. Nul usager ne doit avoir l’impression d’un manque d’impartialité d’un agent public à son égard, celui-ci étant constamment guidé par le souci de l’intérêt général ». Il n’en demeure pas moins qu’une certaine circonspection parcourt l’ensemble du texte... sans doute parce que l’objectif principal est de faire en sorte que les personnels du secteur privé soient aussi contraints de respecter ces principes...

Alors même que cette circulaire/note n’est pas des plus lumineuses pour rendre compte de la teneur du principe de laïcité, elle avertit que « la nécessité de clarifier l’obligation de neutralité qui incombe aux agents publics et plus particulièrement concernant la laïcité » a été soulignée par les groupes de travail constitués à partir de relevés de faits problématiques : « Il apparaît en effet que les agents chargés de la prise en charge des mineurs peuvent avoir une conception protéiforme de la notion de la laïcité les conduisant parfois à se refuser d’aborder toute question relative à la pratique religieuse au risque de faire obstacle aux droits des mineurs, tandis que d’autres ont une conception très extensive de cette notion risquant de les conduire à un manquement par rapport à leur devoir de neutralité (...). La question est d’autant plus prégnante que le rôle du personnel éducatif dans ces établissements est celui "du vivre avec les mineurs" impliquant une action éducative quotidienne et permanente ».

Le souci affiché de réaliser une extension de l’obligation de neutralité et de laïcité "aux personnels éducatifs des associations travaillant au sein des établissements habilité" est là patent. Or comme il s’agit de missions effectuées sous le label de ’service public’, il n’y aurait pas à évoquer d’extension du principe mais plutôt à souligner son application. Sont alors particulièrement visés dans cette perspective les repas [23], l’incitation à la prière, le prosélytisme [24]...

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De tergiversations en atermoiements, est donc bien ainsi attendue une prochaine note : « J’ai donc décidé d’engager une réflexion générale sur ce sujet au cours de cette année conduisant à l’élaboration d’une note avant la fin de ce semestre et qui sera adressée à l’attention des agents publics et des personnels du secteur associatif afin de leur rappeler leurs droits et les obligations auxquelles ils sont soumis dans ce domaine dans l’exercice de leurs missions. Ce travail va s’effectuer à droit constant dans le respect tant des dispositions statutaires, des conventions collectives et des règlements intérieurs que de la jurisprudence judiciaire et administrative en la matière ».

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Notes :

[1] NB : Excuses émises pour les auto-références...

[2] V. G. Koubi, : « Le principe de neutralité des services publics, un principe corollaire à la modernisation de l’État ? », 1ère partie : Rev. adm. 1992, n° 270 p. 492, 2ème partie Rev. adm. 1993 n° 271 p. 9.

[3] V., G. Koubi, « Vers une déconstruction de la laïcité ? », RDP 2004, p. 325 ; « La laïcité dans le texte de la Constitution », RDP 1997, p. 1301.

[4] V. par ex. G. Koubi, « La laïcité, un principe sans résonance religieuse », in J. Birbaum, F. Viguier (dir.), La laïcité, une question au présent, éd. Cécile Defaut, 2006, p. 47.

[5] V. cependant, L. Wauqiez-Motte, « Laïcité et neutralité de l’État », Cah. fonction publique, avr. 2004 ; v. aussi, G. Koubi, « Laïcité à l’école et laïcité de l’État », RAJS, nov. 2003, n° 229, p. 3.

[6] V., S. Hennette-Vauchez, V. Valentin, L’affaire Baby Loup ou la nouvelle laïcité, LGDJ, 2014. V. par ailleurs, B. Stasi, Rapport de la Commission de réflexion sur l’application du principe de laïcité dans la République, La Doc. fr., 2003

[7] « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées dans l’intérêt de l’ordre public ».

[8] Cité par la DPJJ : Rapport public, Conseil d’État, Un siècle de laïcité, La Doc. fr., 2004 - en note de bas de page (nbp) 1.

[9] id.

[10] V., G. Koubi, « La liberté de religion contre la liberté religieuse », Droit et Cultures 2001/2, n° 42, p. 13.

[11] V. par ailleurs, le dossier thématique sur le site du Conseil d’État : « Le juge administratif et l’expression des convictions religieuses ».

[12] CE, 3 mars 1950, J..., req. n° 98.284 ; cité en nbp 5 : CE, avis, 3 mai 2000, M..., req. n° 217017. La note de la DPJJ cite aussi, en nbp 4 : CE, 3 janv. 1962, Ministre des Armées c/ H...

[13] V., V. Kondylis, Le principe de neutralité dans la fonction publique, LGDJ, 1994 ; G. Koubi, « A la recherche d’une définition spécifique de l’obligation de neutralité des fonctionnaires et agents publics », Petites Affiches 1991, n° 76, p. 21.

[14] L’origine du principe de neutralité renvoie principalement au "politique", afin d’assurer en toutes circonstances la continuité administrative et, par là, la continuité du service public...

[15] Cité en nbp 12 : C. cass, Ass. pl., 25 juin 2014, Mme L..., ép. A.. c/ assoc. Baby-Loup, pourv. n° 13-28.369.

[16] V., Questions sensibles, CURAPP, PUF, 1998.

[17] Puisque tels sont désormais les ’éléments de langage’ requis, l’expression retenue à propos des circulaires administratives s’entend plus particulièrement en référence à l’arrêt du Conseil d’État du 4 février 2015, Min. intérieur c/ M. B...A..., (req. n°s 383267, 383268), concernant la circulaire du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du CESEDA : « Considérant que, dans le cas où un texte prévoit l’attribution d’un avantage sans avoir défini l’ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, l’autorité compétente peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation ; que, dans ce cas, la personne en droit de prétendre à l’avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées ; qu’en revanche, il en va autrement dans le cas où l’administration peut légalement accorder une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit ; que s’il est loisible, dans ce dernier cas, à l’autorité compétente de définir des orientations générales pour l’octroi de ce type de mesures, l’intéressé ne saurait se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif (...) 7. Considérant, par suite, qu’en jugeant, par l’arrêt attaqué, que les énonciations de la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile constituaient des lignes directrices dont les intéressés pouvaient utilement se prévaloir devant le juge, la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit... ».

[18] À distinguer donc des droits de l’homme. V. par ex., G. Koubi, « Droits de l’homme ou droits de la personne ?, UQUAM, 2003 ; « Droits de l’homme et droits de la personne. Réflexion sur l’imprudence d’une indistinction », in Rev. internat. psychosociologie, 2001, n° 15, p. 35.

[19] En relation avec l’article L. 311-4 CASF, est cité en nbp 8, l’article 1 de l’annexe de l’arrêté du 8 septembre 2003 relatif à la charte des droits et libertés de la personne accueillie : « Dans le respect des conditions particulières de prise en charge et d’accompagnement, prévues par la loi, nul ne peut faire l’objet d’une discrimination à raison de son origine, notamment ethnique ou sociale, de son apparence physique, de ses caractéristiques génétiques, de son orientation sexuelle, de son handicap, de son âge, de ses opinions et convictions, notamment politiques ou religieuses, lors d’une prise en charge ou d’un accompagnement, social ou médico-social ».

[20] Toujours en visant l’article L. 311-4 CASF, est reproduit en nbp 7 l’article 11 de l’annexe de l’arrêté du 8 septembre 2003 précité : « Les conditions de la pratique religieuse, y compris la visite de représentants des différentes confessions, doivent être facilitées, sans que celles-ci puissent faire obstacle aux missions des établissements ou services. Les personnels et les bénéficiaires s’obligent à un respect mutuel des croyances, convictions et opinions. Ce droit à la pratique religieuse s’exerce dans le respect de la liberté d’autrui et sous réserve que son exercice ne trouble pas le fonctionnement normal des établissements et services ».

[21] D’une certaine façon, l’arrêt CE, 4 févr. 2015, Min. intérieur c/ M. B...A... (précité) en fournit une illustration.

[22] V., P. Langeron, Liberté de conscience des agents publics et laïcité, Economica/PUAM, 1986 ; v. aussi les contributions sur "Religions et Fonction publique", JCP A 21 mars 2005, n°12/2005.

[23] Sous l’expression de "nourriture confessionnelle".

[24] Signifiant que des "procédures de sanctions administratives" sont déjà mises en œuvre et « continuent d’être un moyen pour réprimer ces comportements ».