Recomposition de la carte des écoles en zone de montagne. Circ. n° 2011-237, 30 déc. 2011, Politiques éducatives - Ecoles situées en zone de montagne

Le 24 janvier 2012, par Geneviève Koubi,

Les politiques éducatives "locales" retiennent l’attention des services centraux du ministère de l’éducation nationale. Axée sur les écoles situées en zone de montagne, la circulaire n° 2011-237 du 30 décembre 2011 [1] débute par un rappel du cadre législatif et réglementaire en citant la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne : « la montagne constitue une entité géographique, économique et sociale dont le relief, le climat, le patrimoine naturel et culturel nécessitent la définition et la mise en œuvre d’une politique spécifique de développement, d’aménagement et de protection ». Elle est suivie d’un tableau "actualisé" indiquant la répartition des compétences entre l’État et les communes en matière de carte scolaire du premier degré [2].

En dépit du fait que la circulaire aurait été « élaborée conjointement par un groupe d’élus de la montagne et les services du ministère de l’éducation nationale » et qu’elle révèlerait une prise en considération « des caractéristiques des écoles de montagne en matière d’instruction » [3], cette mise en perspective permet aux pouvoirs publics de s’accaparer d’une problématique spécifique qui entremêle stratégies politiques nationales et préoccupations éducatives et culturelles locales. Cependant, c’est surtout dans la liaison effectuée entre la délimitation de la carte scolaire, support implicite des mutualisations recherchées dans une visée budgétaire, avec les actions pédagogiques aux relents démagogiques [4], que se révèle cet alliage.

La référence à la charte sur l’organisation des services publics et au public en milieu rural du 23 juin 2006 [5] insérée dans la circulaire n° 2011-237 du 30 décembre 2011 relative aux écoles situées en zone de montagne soutient l’argumentation [6]. Instrumentalisant les propositions de cette charte, le discours ministériel prétend par cette circulaire s’intéresser à une notion de service public que les pouvoirs publics ont largement déclassée, notamment depuis mai 2007.

Évoquant « la nécessité de promouvoir une politique de maintien, d’amélioration et de développement de l’accessibilité et de la qualité des services publics dans les zones rurales » — exposée dans la charte sur l’organisation des services publics en milieu rural [7]—, le ministère recadre les enjeux de "la carte scolaire" suivant des principes jusqu’alors peu respectés tels l’information et la concertation avec les organes des collectivités territoriales. La formulation alambiquée utilisée dans la circulaire révèle d’ailleurs les réticences quant à l’attention à porter à ces éléments ; selon les termes de la circulaire, la charte « prescri[rai]t un devoir d’information et de concertation avec les exécutifs locaux des collectivités territoriales de la part des autorités académiques ».

De plus, le mot de ’principe’ n’est employé qu’à propos d’une idée incertaine de ’nouvelle gouvernance au sein de l’Etat’. Il autorise l’éloignement imposé aux élus locaux dans la détermination de la carte scolaire : « les principes de la nouvelle gouvernance au sein de l’État et en particulier les modalités de gestion des moyens dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances donnent aux services déconcentrés une autonomie de décision sur l’utilisation des ressources mises à leur disposition, autonomie qui permet de prendre des décisions en matière de carte scolaire en tenant compte du contexte local et des situations spécifiques au plus près du terrain. »

Certes, dans cette circulaire, certains commentateurs préfèrent y lire les premiers jalons d’une ’reconnaissance’ de la spécificité des écoles en montagne [8] ou, à tout le moins, l’espérer. Cependant, l’objectif indiqué aux autorités académiques est, suivant les feuilles de route étatiques, bien balisé. Il s’agit d’« identifier les écoles et réseaux de montagne » afin de recomposer les différents services liés au système éducatif ce qui n’augure pas nécessairement d’une réelle prise en considération du contexte local et des situations spécifiques, le risque étant par ailleurs que la définition même des ’zones de montagne’ s’en trouve renversée par la suite.

Ainsi, par exemple pour ce qui concerne le transport scolaire — qui, en règle générale, ne relève pas directement des compétences de l’Etat —, il est d’emblée constaté que « le classement des communes en zone de montagne n’est pas complètement opérant en ce qui concerne le réseau scolaire car des communes urbaines sont intégrées dans ce classement à raison de leur altitude ou de la déclivité de leurs pentes alors qu’elles ne connaissent pas de difficulté particulière en termes d’offre ou de transport scolaire. » Instituant ce modèle en ’critère’, le ministère de l’éducation nationale se permet donc de relever que, « pour justifier une politique appliquée aux écoles situées dans les communes classées en zone de montagne », il serait nécessaire de procéder au cas par cas en désignant précisément les « écoles ou réseaux qui justifient l’application de modalités spécifiques d’organisation et d’allocation de moyens au regard de leurs caractéristiques montagnardes ». Dans ce paragraphe, la répétition du verbe justifier prouve combien la démarche retenue s’avère délicate.

Pour contourner les difficultés qui pourraient naître de quelques oppositions ou résistances de la part des autorités locales comme de la part des citoyens concernés (personnels, parents d’élèves et élèves), il apparaît nécessaire aux services du ministère d’appuyer le discours de réformation de la carte scolaire sur des principes-clefs pourtant jusqu’à maintenant écartés dans les dogmes de la RGPP, comme par exemple celui de l’égalité des chances. Le souci affiché « de promouvoir, en tenant compte de leur situation, un développement équilibré de l’offre scolaire dans ces territoires » en sort plus que nuancé, ce d’autant plus que zone de montagne et zone rurale seraient rassemblées dans une même dynamique : « Il convient de combiner le classement en zone de montagne avec le caractère rural de la commune, sa démographie scolaire, son isolement et ses conditions d’accès par les transports scolaires. »

Sans aucun doute, l’aménagement du réseau des écoles de montagne dépend des tracés de la carte scolaire. La révision de cette carte suppose que soient emboités plusieurs facteurs mais ce sont les ’fluctuations démographiques’ qui concentrent l’attention du ministère de l’éducation nationale — ce, avant même que soit évaluée « la situation d’isolement des équipements scolaires considérés, en particulier au regard de leur desserte routière, de la durée et des conditions de transport (aléas climatiques, déclivité) ». Cette prédisposition conduit le ministère à s’inscrire sur le terrain de la RGPP sans avoir à y faire directement référence. Elle l’incite à reprendre le refrain des ’chiffres’ afin que puisse être réalisée une étude de l’« évolution des effectifs sur le moyen terme (études prospectives à 2 ou 3 ans) ». Le but serait alors « de parvenir à une meilleure stabilisation des structures scolaires ». Au vu des hiatus intervenus lors des rentrées scolaires précédentes et suivant les politiques menées en matière de suppression de postes d’enseignant sur l’ensemble du territoire [9], la rigueur jusqu’alors de mise dans la gestion des classes ne serait-elle plus à l’ordre du jour ? « Dans l’hypothèse où des seuils d’ouverture et de fermeture de classes ou d’équipement sont utilisés, ils doivent être envisagés avec souplesse et, le plus souvent, de manière indicative. »

Une incise révèle toutefois, en filigrane, les objectifs financiers peu compatibles avec une réelle prise en considération d’un vrai service public de l’enseignement dans la mesure où le recensement des "infrastructures d’accueil comme celles de la petite enfance" rendrait possible des "regroupements pédagogiques" sous le label de ’pôles éducatifs’ : « il peut être proposé des regroupements pédagogiques concentrés plutôt que des solutions de regroupements dispersés afin que l’offre scolaire soit autant que possible diversifiée. Ces pôles éducatifs offrent la possibilité de mutualiser les moyens (BCD, salle informatique, installations sportives, cantine, accueil périscolaire, etc.) et de permettre la constitution de véritables équipes pédagogiques. » Le vocabulaire administratif aux tonalités ’géographiques’ reprend ainsi de la vigueur sans que les spécificités de la montagne aient été répertoriées...

Regroupements pédagogiques et développement d’un enseignement dépendant des technologies de l’information et de la communication vont de pair. Pour prétendument « éviter l’isolement pédagogique et documentaire », le soutien au travail pédagogique est reconstruit autour de plusieurs types d’action qui d’une part introduisent les « réseau d’animation pédagogique et de formation des professeurs, mutualisation de ressources pédagogiques, coordination d’activités scolaires ou périscolaires communes, etc. » et d’autre part insistent sur les potentialités de l’enseignement numérique. « Les moyens de communication à distance, et particulièrement d’Internet constituent un outil incomparable pour relier les classes entre elles, mener des activités communes et des travaux collaboratifs. » En quelques paragraphes tout est dit : les écoles en zones de montagne dépendent du "plan de développement numérique décidé au niveau national" — impliquant aussi, parfois à leur insu, les collectivités territoriales.

Un court paragraphe de la circulaire du 30 décembre 2011 évoque pourtant la "concertation avec les représentants des collectivités locales et territoriales" mais aucun détail n’est donné.... Ce paragraphe semble être celui qui génère le plus d’attente de la part des élus locaux. Vincent Descoeur le signifie ainsi : « La concertation a toujours existé mais dans les faits, elle s’apparentait plutôt à du partage d’informations. Jusqu’à maintenant, les élus avaient peu de prise pour faire basculer un projet de fermeture d’école. Avec cette circulaire, ils peuvent désormais faire valoir des critères que l’Education nationale reconnaît enfin officiellement ! » [10].

Quoiqu’il en soit, l’alignement des écoles de montagne sur les écoles rurales se dessine... [11]

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Notes :

[1] Publiée au BOEN du 12 janvier 2012.

[2] ... par renvoi à l’annexe I de la circulaire n° 2003-104 du 3 juillet 2003 relative à la préparation de la carte scolaire du premier degré.

[3] V. sur le site Maire-info : « Ecoles situées en zone de montagne : la circulaire est publiée ».

[4] ... puisque relatives aux dispositifs de soutien largement amputés de leurs moyens depuis quelques années.

[5] V. par ailleurs, G. Koubi, « Service(s) public(s) en milieu rural », in L’homme, ses territoires, ses cultures. Mélanges A-H. Mesnard, LGDJ, coll. Décentralisation et développement local, 2006, p. 157.

[6] N’ont pas été citées les circulaires du Prem. min. du 3 mars 2005 relative au service public en milieu rural, (JO 5 mars 2005) et du min. Intérieur du 19 mai 2006 sur la mise en place de services publics et de services au public en milieu rural.

[7] V. par ailleurs, sur le site de la DGCL au ministère de l’intérieur les différents textes listés en ce domaine : « Services publics en milieu rural », ils s’inscrivent résolument dans une perspective économique...

[8] V. par ex. sur le site de la Gazette des communes, interview de Vincent Descoeur (Anem) : « Reconnaissons enfin la spécificité des écoles de montagne ! ».

[9] Et de surcharge des classes, donc...

[10] op. cit.

[11] Le projet des ’écoles numériques’ qui assureraient les pouvoirs publics d’une réduction substantielle des personnels enseignants s’y glisse indéniablement...

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Pr. Geneviève Koubi

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