Relations administratives numériques à numériser A propos du rapport "Amélioration de la relation numérique à l’usager" - février 2010

Le 13 février 2010, par Geneviève Koubi,

La conjonction de deux moments [1] : l’officialisation du site "mon.service-public.fr" et la remise du rapport du groupe "Experts Numériques" a permis au ministre du Budget de lier dans une seule intervention les problématiques d’une relation "reformatée" des administrations avec les administrés dans le cadre général de la Réforme de l’Etat [2].

Le site "mon.service-public.fr" avait déjà été annoncé. Son officialisation confirme simplement l’introduction de nouvelles fonctionnalités dans le but d’alléger la charge des administrations pour ce qui était autrefois au coeur des services publics : l’accueil, et dans l’objectif de responsabiliser les administrés quant à l’ensemble des démarches qu’ils ont à effectuer dès lors que certaines pièces s’avèrent indispensables soit pour l’obtention de différents documents, soit pour le règlement de certaines formalités.

Le rapport remis par le groupe "Experts numériques" revêt un certain intérêt en ce qu’il consolide la démarche tout en critiquant certains de ses aspects. Présenté à la suite du discours du ministre du Budget [3], ce rapport répond à la pressante injonction : « ensemble simplifions » [4]. Précédé de "l’état d’avancement des 15 mesures" préconisées en octobre 2009, ce rapport s’intitule : Amélioration de la relation numérique à l’usager. A ce propos, force est de constater que la rhétorique des rapports d’étape et des bilans est désormais entrée dans les moeurs administratives. Cette méthode se réduit à son format : des colonnes dans un tableau. Le "pense-bête" remplace le raisonnement. La notion de "programme" est remaniée en séries de mesures et listes de résolutions. Le discours se concentre sur des "cases" à remplir suivant les méthodes maintenant retenues des évaluations. Les différents paliers de l’action sont établis sur un schéma commun : ce qu’il faut faire, ce qui est fait, ce qui reste à faire. En l’espèce, les colonnes sont intitulées : mesures / étapes réalisées / prochaines étapes. Le maître mot est donc toujours la "simplification". La méthode réductionniste est encore en application.

Pour autant, le rapport « Amélioration de la relation numérique à l’usager » ne se présente pas directement sous la forme d’un "rapport d’étape". Partant du principe que « le développement de la relation numérique est un levier essentiel de l’amélioration de la qualité de service et de la modernisation de l’Etat », le groupe d’experts, auteur du rapport, semble refuser de placer à distance la question particulière du service public et de ses missions ; il fait en premier lieu remarquer, pour le déplorer, que « l’utilisateur n’est pas toujours au coeur des préoccupations ». En effet, il constate que l’offre de services est organisée pour faciliter le travail de l’administration et que le langage employé est trop technocratique pour assurer d’une relation de confiance. De même, alors que ce jour est celui de l’officialisation du portail "mon.service-public.fr" il estime que « la dualité entre service-public.fr et mon.service-public.fr (MSP) est inopportune ». Il souligne l’incohérence administrative dans la création et la gestion des sites internet, par exemple : « L’absence de schéma directeur des sites Internet et des services en ligne fait apparaître un manque structurant de mutualisation des outils des administrations et des équipes d’édition, d’homogénéité dans les processus des administrations (niveau d’authentification de l’usager par exemple), de planification de lancements de nouveaux services en ligne, de validation de la pertinence du contenu et de sa présentation par des études d’utilisateurs, d’optimisation budgétaire en termes de coût de développement et d’investissements de référencement. » ; « Le foisonnement de sites internet proposés par l’administration se double de la difficulté pour l’usager de naviguer entre des sites parfois redondants, souvent sans identité officielle reconnaissable et systématiquement hétérogènes en termes de graphisme et de navigation. » ; « La non-continuité de services par voie dématérialisée limite leur pertinence. Plusieurs processus ne vont pas au bout de la logique de dématérialisation, et nécessite ainsi un déplacement dans un lieu physique : pour payer un service (achat de timbres fiscaux), pour entrer en possession d’un justificatif demandé par Internet (permis de conduire) ou pour accéder à un service en ligne (mot de passe remis initialement au guichet pour accéder au service en ligne de consultation du solde de permis à point). » ; etc.

Ces critiques justifient alors les "propositions" qui associent conseils et "recommandations" pour autant de décisions nécessaires afin de contribuer à l’amélioration de la "relation numérique" [5] et pour cela, la priorité doit être donnée à l’usager... 25 propositions d’actions pour refonder la « stratégie numérique » de l’administration sont dès lors alignées. Elles sont classées en trois thèmes : fournir un accès lisible, simple et cohérent aux services en ligne de l’administration ; offrir plus de services personnalisés et répondant au mieux aux attentes des utilisateurs ; donner davantage la parole aux usagers pour améliorer le service public en ligne et pour innover.

La principale préoccupation du groupe d’experts est effectivement de clarifier le paysage d’un Etat virtuel et de redessiner son espace numérique. Ainsi, pour quelques unes de ces propositions [6], il s’agit de : 1. « Diviser par 10 le nombre de sites Internet de l’Etat. » L’enjeu serait alors d’inciter les administrations à "investir sur ceux répondant aux attentes des usagers". 3. « Permettre de reconnaître un site officiel et son contenu au premier coup d’oeil. » La présentation des sites sur le modèle du site du parti majoritaire devrait donc être remaniée et la racine "gouv.fr" reprendre sens. 7.« Garantir un égal traitement et un service performant quel que soit le contact sollicité (téléphone, internet, guichet) en mettant à disposition de l’usager et des agents d’un même organisme, un compte individuel de l’usager historisant ses échanges multicanaux. » Le principe d’égalité, en tant que principe de fonctionnement du service public, se trouve ainsi remis sur les rails. 8. « Faciliter le recours aux documents numérisés en levant les obstacles à la dématérialisation. » Serait-ce un moyen d’éviter la présentation systématique des document ’originaux’ si souvent sollicitée aux guichets ? 13. « Faire connaître en temps réel le temps d’attente à un guichet, depuis Internet ou depuis un téléphone mobile. » Cette proposition revêt un caractère mécaniciste qui laisserait supposer que chacun ne dispose que d’un temps limité dans la présentation de son affaire, de son dossier, de ses questions. 21. Parce qu’il faut inculquer la culture de l’évaluation partout et pour tous, « Systématiser la possibilité pour l’usager de noter les sites Internet des administrations et rendre public les résultats. » 25. « Faire passer les services de l’administration à l’ère des widgets et du mobile. » La modernisation a déjà un train de retard...

Chacune des 25 propositions fait l’objet de développements spécifiques détaillés par la suite. Ces "détails" obéissent à des tableaux/cases divisés en quatre colonnes superposées : enjeux / solutions proposées, d’une part et retour d’expérience / objectif cible, ce dernier temps fixant les agendas. Dans chaque cadre, autant que faire se peut, des exemples de démarches initiées dans d’autres Etats (notamment européens) sont présentés succinctement. En rapport avec la critique émise précédemment relative à la redondance de deux portails, il est suggéré de « fusionner service-public.fr et mon.servicepublic.fr » et, en même temps, de recenser puis de rassembler les sites internet officiels afin de les réduire à une dizaine dès 2011. En signifiant à plusieurs reprises que « l’homogénéisation des sites passent par une mutualisation des outils d’édition », le groupe des experts invitent les administrations à reconsidérer leur propension à faire des sites des moyens de propagande idéologique qui ne disposent d’aucune valeur ajoutée pour l’usager ; toutefois, le projet d’élaboration d’une « charte de qualité de service numérique » ne répond pas fondamentalement à cette nécessité... sauf pour ce qui concerne les « éléments de réassurance du caractère officiel du site comme des gabarits type ou l’inclusion d’une "barre" commune ». En fait, l’objectif cible est, dans ce cadre, de parvenir dès 2011 à l’application de cette (future) charte à tous les sites publics.

Par ailleurs, en dépit de cette attention portée à l’usager, dès lors que l’usage d’internet revient au centre du propos, la posture change : l’administré ou l’usager dit ’internaute’ se transforme en "client" [7] Ce terme apparaît en effet au détour de quelques précisions sans pour autant être systématiquement proposé suivant le schéma relationnel [8]. Car, en tant qu’internaute, son attente prioritaire « serait d’avoir une information accessible 24h/24 et 7j/7. » [9]. De fait, internet ne se concentre pas sur des horaires fixes, ne serait-ce qu’en considérant les différents fuseaux horaires à partir desquels les administrés seraient conduits à se connecter sur ces sites publics officiels. D’un autre côté, la proposition de détermination d’« un bouquet de services en ligne minimum incluant l’inscription et le paiement de la cantine, des activités périscolaires, l’inscription aux écoles, l’inscription sur les listes électorales, etc. » revêt une propriété curieuse en ce qu’elle situe sur un même plan plusieurs types de démarches, démarches qui ne sont pas toutes dirigées vers le service public.

Les remarques à l’adresse de l’administration se poursuivent toutefois. Conseil est ainsi donné de « ne pas polluer les écrans : ne présenter que l’info utile », de « ne communiquer que sur les services qui fonctionnent et apportent une valeur ajoutée perceptible par l’utilisateur » ou de parvenir à assurer chacun d’un identifiant unique pour faciliter les accès — ce qui risquerait de constituer à terme une atteinte au respect de la vie privée car cela permettrait au fur et à mesure des développements de l’utilisation des circuits internet dans la relation administrative, l’interconnexion des fichiers [10].

Quant à la relation d’un usager avec une administration par mail, le constat de son hétérogénéité [11] conduit le groupe à proposer ce qui existe déjà dans quelques services autrefois publics (ex. Pôle emploi) mais qui ne se trouve pas toujours appliqué : « Garantir un accusé de réception aux mails sous 24 heures en précisant le délai prévisionnel pour le traitement. » Ceci s’entend toutefois en précisant que « les FAQ sont essentielles car ils limitent les mails. » Qui donc trouve une réponse adéquate dans ces réponses préfabriquées aux questions calibrées suivant la logique administrative initiale ? Mais s’il semble nécessaire de « définir un système de certification des documents administratifs », de « systématiser l’acceptation par les services de documents numérisés », il n’en reste pas moins que la question cruciale de la qualité "juridique" de la relation numérique est absente de la réflexion.

Bien d’autres éléments pourraient être relevés... [12]. De plus, le gouvernement aurait choisi privilégier d’abord le principe d’un identifiant unique (IDéNum, identifiant électronique unique et sécurisé), ensuite la technique de l’appel SMS. Pour ce qui concerne ce dernier point, la proposition : « Donner aux agents la capacité technique et organisationnelle à adresser des mails et sms à un usager dans les processus de traitement des demandes. », a capté l’attention. En effet, selon une dépêche AFP du 12/02/2010, il serait particulièrement intéressé par le développement « des services pratiques comme l’envoi de SMS signalant aux usagers de renouveler leur passeport ou de payer leurs impôts, en s’inspirant notamment de pratiques de certains pays de l’Est présentées à la presse dans un rapport aujourd’hui. » [13]

Comment de la panoplie des mesures proposées déduire qu’il s’agit vraiment d’"améliorer les relations numériques entre administration et administrés" ? Leurs préoccupations seraient-elles uniquement de suivre les canaux de la dématérialisation ? La fonction première du renouveau du service public n’était-elle pas l’accueil, l’écoute, la disponibilité ? En viendrait-on à penser que, désormais, l’administré ne serait que par internet, par mobile ? Autant affirmer d’emblée que dépourvu/e de connexion internet, l’administré/e (usager ou client) n’est plus [14]...

Notes :

[1] En coïncidence plus que combinaison.

[2] Ne pas reproduire. Ce post est à la base d’une étude en voie de publication dans un ouvrage collectif.

[3] Ce qui fait que le communiqué de presse du 12 février 2010 relatif à cet évènement — qui n’en est pas un — atteint un certain volume...

[4] La présentation de ce rapport sur le site "modernisation.gouv.fr", est plus sobre et plus lisible même s’il ne s’agit que d’un résumé sous la bannière "Simplifier la relation avec l’usager.

[5] Le singulier s’avère cependant peu pertinent tant les modalités qu’empruntent cette relation sont diversifiées.

[6] A la lecture du rapport, ’propositions’ et ’leviers’ peuvent être combinés.

[7] Notant ainsi, à propos de la garantie nécessaire d’un égal traitement et d’un service performant quel que soit le contact sollicité (téléphone, internet, guichet) que « les clients ont l’habitude de vérifier au guichet ce qu’ils ont fait comme transaction sur le Net. »

[8] Ce que pourtant le terme de client présuppose par lui-même !

[9] Il est précisé, dans un tout autre cadre, qu’en Espagne, « la loi sur l’e-administration du 22 juin 2007 impose que 100% des services administratifs soient accessibles en ligne à compter du 31 décembre 2009 : le citoyen doit pouvoir faire leur démarches administratives 24h/24 et 7j/7 ».

[10] la référence est ici le Portugal où « une carte d’authentification personnelle unique "tout en un" se substitue à la Carte Nationale d’Identité, à la carte de santé et au permis de conduire ». Plus loin, il est signalé que « Mypage est le portail norvégien sécurisé qui permet de connaître toutes les données administratives concernant l’usager ».

[11] En ce que « la plupart le propose, mais le mail n’est pas toujours traité, ou l’est dans un délai non raisonnable ». V. aussi G. Koubi, « Des ou dé-connexions administratives en messages électroniques », JCP A, 7 juillet 2008, n° 28, 2170.

[12] ... mais seules 10 de ces propositions ont été considérées comme ’emblématiques’, dont outre certaines citées : •Généraliser les fonctions de paiement dématérialisé et développer le recours aux factures électroniques ; •Proposer en ligne les 10 nouvelles démarches les plus attendues par type de profil usagers (particuliers, professionnels) ; •Développer des services proactifs tels qu’un calendrier des échéances, des alertes personnalisées par mail/SMS ; •Créer une plateforme d’innovation de services « Etat lab » permettant aux acteurs tiers de développer des services innovants à partir des données publiques ; •Créer une communauté d’entraide sur le modèle de « comment ça marche » pour et par les usagers.

[13] Les exemples de la Roumanie et de la Slovénie sont ici cités, plus particulièrement par le secrétaire d’Etat au Développement de l’économie numérique.

[14] Alors, que vient faire HADOPI dans ce schéma ?

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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Pr. Geneviève Koubi

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