Pauvreté en prison. Un travail entre aides et gratuité. Circ. JUSK1340023C, 17 mai 2013, lutte contre la pauvreté en détention.

La circulaire JUSK1340023C du 17 mai 2013 relative à la lutte contre la pauvreté en détention, signée par le directeur de l’administration pénitentiaire, publiée au BOMJ du 31 mai 2013, a été mise en ligne sur le site du Premier ministre le 5 juin 2013.

Elle relève des catégories - non encore suffisamment analysées dans les études de doctrine universitaire en droit administratif - des "mesures d’organisation des services retenues par le ministre pour la mise en œuvre des dispositions dont il s’agit", des "directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles" ainsi que de "l’interprétation à retenir, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, lorsque l’analyse de la portée juridique des textes législatifs ou réglementaires soulève une difficulté particulière" [1].

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Accompagnée d’une note DAP n° 000041 du 3 février 2011 relative aux modalités d’attribution de l’aide en numéraire (note du 3 février 2011 relative à l’ enveloppe fléchée "lutte contre la pauvreté" des budgets prévisionnels 2011), située en annexe, la circulaire du 17 mai 2013 relative à la lutte contre la pauvreté en détention se penche sur un constat persistant : « le manque de ressources entrave la vie en détention de personnes détenues et peut constituer un obstacle au maintien des liens avec leurs proches ou à leurs projets ». Cette observation avait déjà été plus ou moins établie par une circulaire JUSE0140057C du 20 juillet 2001 relative à la lutte contre l’indigence [2]- désormais abrogée -.

Cependant, en 2001, il s’agissait d’améliorer "les conditions de repérage et de prise en charge des personnes en situation d’indigence". Une approche de l’indigence était alors proposée en ces termes : « L’indigence est une situation, temporaire ou durable, liée à l’absence de ressources sur la part disponible du compte nominatif. Elle crée une dépendance qui pèse psychologiquement et économiquement tant sur la personne détenue que sur son environnement familial. Cette situation est souvent conjuguée à d’autres formes de carences notamment sur les plans culturel et sanitaire. Elle constitue un handicap pour la personne détenue dans sa vie en détention, dans le maintien de ses liens avec ses proches et pèse sur ses éventuels projets en matière de réinsertion. En outre, si certaines personnes détenues étaient indigentes dès l’incarcération, d’autres le deviennent rapidement par la perte de minima sociaux dans les premiers mois d’incarcération, par la rupture des liens familiaux, par l’absence ou la perte d’un emploi en détention ». Étaient alors indiquées des procédures de repérage de l’indigence suivant des critères impliquant la situation familiale. Étaient évoquées des aides matérielles minimales telles « la fourniture d’une trousse de toilette comprenant des produits d’hygiène et son renouvellement pour les personnes détenues dont les ressources sont insuffisantes, la distribution à chaque entrant en maison d’arrêt de sous-vêtements et d’une paire de chaussettes (note du 28 février 1995) et la fourniture de deux timbres et d’un nécessaire de correspondance (circulaire du 19 décembre 1996) ». Et, devait être privilégié « l’accès des personnes détenues repérées indigentes aux activités rémunérées » [3].

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La recommandation consistant à privilégier l’accès à une rémunération par le travail ou la formation est clairement réitérée dans la circulaire du 17 mai 2013 : « Afin de permettre aux plus démunis de disposer d’une source de revenu, l’accès des personnes repérées sans ressources suffisantes aux activités rémunérées doit être privilégié » - encore que cette préoccupation est circonstanciée puisque « le travail est procuré aux détenus compte tenu du régime pénitentiaire auquel ceux-ci sont soumis, des nécessités de bon fonctionnement des établissements ainsi que des possibilités locales d’emploi » [4].

Le travail pénitentiaire est d’ailleurs le premier élément souligné dans la circulaire. Puisque, dans les prisons, « certaines personnes détenues n’ont pas de ressources suffisantes pour vivre dans des conditions dignes dès leur entrée en détention. Pour d’autres, l’absence de ressources suffisantes intervient au cours de l’incarcération, en conséquence de la perte de minima sociaux, de la rupture des liens familiaux, de l’absence ou de la perte d’un emploi. Au total, un quart de la population pénale serait concerné par la précarité », la direction de l’administration pénitentiaire estime nécessaire non pas de remédier directement à ces situations doublement douloureuses, la peine étant accentuée par le manque de ressources [5] et la situation rencontrée à la sortie ne s’en trouvant guère facilitée, mais de « se fixer des objectifs en faveur des plus démunis », ce au titre de la nécessaire "garantie de la dignité des personnes détenues" [6].

L’enjeu du travail dans les établissements pénitentiaires est central. Dès lors, conformément à l’esprit des dispositions du code de procédure pénale traitant de ces questions d’indigence, « l’accès à une rémunération par le travail ou la formation, partie prenante d’une démarche globale d’insertion » devient le point d’appui de la lutte contre la pauvreté - le seuil de pauvreté en détention étant fixé à 50 € par mois [7]. Pour autant, le traitement particulier de cette question, qui apparaît plus loin dans la circulaire au titre du paragraphe B de la deuxième partie, est plus que seulement laconique.

Mais, « quand l’accès aux activités rémunérées n’est pas possible », il reste indispensable « d’assurer des conditions matérielles de détention satisfaisantes ».

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Encore faut-il reprendre les "critères utiles à l’identification des personnes concernées" et préciser les aides, en nature et numéraire, qui pourraient découler de l’examen des situations. Tel est l’objet de la première partie de la circulaire du 17 mai 2013.

De fait, ce sont encore des questions de "repérage" qui forment l’objet réel de la circulaire, ces repérages s’impliquant dans la mise en œuvre de mesures générales fondées sur « la vigilance constante des différents services et la mise en commun des informations dont ils disposent », sur l’existence d’offres d’activités rémunérées et sur les possibilités de soutien matériel à apporter aux personnes repérées. La problématique relative à la lutte contre la pauvreté se fait par la suite quelque peu ’comptable’ et la désignation des aides qui seraient destinées à remédier aux situations de pauvreté dans les prisons reste calquée sur les textes réglementaires intervenus depuis l’affirmation consistante d’un principe de dignité des personnes détenues. La circulaire du 17 mai 2013 rappelle ainsi que dès qu’une personne détenue a été repérée "comme n’ayant pas de ressources suffisantes", l’attribution de certaines aides est de droit, ce qui représente pour les détenus concernés « un minimum utile au maintien de leur dignité ».

Mais, comme l’accès à une activité rémunérée est pensé comme la solution la plus adaptée pour remédier à la pauvreté, la circulaire du 17 mai 2013 annonce : « Ni le comportement, ni les choix opérés par la personne détenue en termes d’activités ne sauraient constituer un motif d’exclusion des aides, sauf cas exceptionnel. Ainsi, si la personne détenue refuse de s’engager dans une activité rémunérée, proposée par la CPU, à la suite de sa demande et sans autre motif que la convenance personnelle, il pourra lui être supprimé l’aide financière de 20€. Il conviendra que l’examen des motivations conduisant à une telle exclusion soit circonstancié et qu’il tienne notamment compte de la capacité de la personne considérée à exercer l’activité proposée ».

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Les aides dont l’attribution est de droit sont répertoriées dans la deuxième partie de la circulaire du 17 mai 2013 relative à la lutte contre la pauvreté en détention. Elles sont attribuées (ou dues) à l’entrée comme à la sortie de détention [8].

Si dès l’entrée en détention, pour "répondre immédiatement aux situations de pauvreté" une aide d’urgence peut être « accordée, dans la limite de 20 €, afin de répondre aux premiers besoins », sont toujours remises les aides en nature telles : un kit hygiène (... qui « doit être renouvelé une fois par mois s’agissant des personnes dont les ressources sont insuffisantes »), un kit couchage, un kit vaisselle, un kit pour l’entretien de la cellule, (...), des sous-vêtements et des chaussures (...) et un nécessaire de correspondance (stylo, enveloppes, feuilles et 2 timbres a minima [9]. » Il est aussi rappelé qu’« un accès au téléphone est également garanti », notamment par la circulaire JUSK1140028C du 9 juin 2011 d’application des articles 4, 39 et 40 de la loi n° 2009-1439 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, relatifs à la correspondance téléphonique et à la correspondance écrite des personnes détenues.

Par delà l’obtention d’un travail rémunéré, doivent être quelque peu défrayées les personnes « qui sont engagées dans des activités non rémunérées utiles à l’insertion (par exemple : actions de lutte contre l’illettrisme, formation scolaire ou professionnelle non rémunérée…) ». De même, l’accès aux autres activités doit aussi être envisagé.

C’est alors que dans les établissement pénitentiaires, pour les plus démunis, pourrait être évoqué les nuances d’un principe de gratuité - que trop rarement exposées.

En matière de formation, « les droits d’inscription à l’enseignement à distance (CNED, Auxilia…) doivent être pris en charge par l’administration pénitentiaire ». Et, afin de « soutenir les efforts d’insertion socioprofessionnelle (fournitures scolaires ou revues éducatives par exemple) », l’administration pénitentiaire doit pourvoir aux besoins des détenus les plus démunis, - ce qui justifie que soit aussi versée, lors de la sortie de prison, « une aide au paiement, dans son intégralité, du timbre fiscal exigible lors du renouvellement d’une carte nationale d’identité, en cas de perte ou de vol de celle-ci ainsi que le coût des photographies d’identité ».

Par ailleurs, « l’accès gratuit aux activités socio-éducatives, culturelles et sportives doit être assuré ». De plus, pour passer le temps ou rester informées, « les personnes reconnues comme n’ayant pas de ressources suffisantes, doivent pouvoir avoir accès aux informations et à une activité récréative en cellule par la mise à disposition gratuite de la télévision » - étant précisé que « les aides en numéraire octroyées en faveur d’une personne détenue sans ressources suffisantes par les associations caritatives intervenant au sein de l’établissement pénitentiaire ou par l’administration pénitentiaire ne doivent pas servir aux frais de location et d’abonnement des télévisions ».

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En dépassant le statut du travail en prison, encore en suspends, la question d’une dissociation entre "aide" et "gratuité" devrait sans nul doute être repensée. Cette reconsidération permettrait-elle de reconstituer la notion de gratuité du service public ? Assurerait-elle alors d’une détermination renouvelée du champ des aides sociales ? [10]

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Notes :

[1] Ce qui pourrait constituer une proposition pour un sujet d’article de mémoire, voire de thèse.

[2] BOMJ, 2001, n° 83.

[3] ... ce qui inviterait à se pencher à nouveau sur la question du travail pénitentiaire, v. entre autres, B. Ines, « Reconnaissance d’un contrat de travail au profit d’un travailleur détenu en prison » D. actu, mars 2013, repris sur Forum-Prison ; L. Isidro, « Droit du travail en prison (Préambule de 1946, Convention n° 29 OIT, Art. 6 PIDESC) : Les détenus, des travailleurs libres ? », Revue des droits de l’homme (CREDOF), 2013 ; F. Rolin, « La condition du travail des détenus en prison : entre questions juridiques et stratégies des acteurs », billet sur actu-dalloz.etudiants.fr au 13 fevr. 2013. ... En attendant la réponse du Conseil constitutionnel aux QPC 2013-320 et 321, prévue pour le 14 juin 2013.

[4] Al. 1 art. D 432-3 du CPP.

[5] Ce qui est retenu dans la circulaire du 17 mai 2013 : « La lutte contre la pauvreté contribue à atténuer le choc carcéral. Elle est, à ce titre, pleinement intégrée aux procédures d’accueil au quartier arrivant. Une attention particulière en matière de lutte contre la pauvreté s’impose donc à l’arrivée. »

[6] Circ. du 17 mai 2013.

[7] Art. D. 347-1 du CPP.

[8] Toutefois, dans ce présent article, ne sont pas signalées les aides dispensées pour la sortie.

[9] Ceci étant aussi conçu dans le but de « permettre aux personnes concernées de maintenir des relations avec l’extérieur, notamment avec leur famille) ».

[10] Et surgirait un thème de recherche à la croisée du droit du service public et du droit de l’aide sociale : “Les aides sociales dans les établissements pénitentiaires”.