Des renvois du CRPA à d’autres codes...

Le 13 mars 2018, par Geneviève Koubi,

Le Code des relations entre le public et l’administration est truffé de truismes, de répétitions, de redondances… [1] En certaines dispositions, afin de ne pas accumuler les récurrences, le texte préfère user de renvois internes.

Certains de ces renvois internes au Code sont insipides, à l’exemple de celui qui rappelle en quelques occasions l’article L. 100-3 qui désigne par Administration « les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ». Or, si l’on lit attentivement l’article L. 120-1 : « Le présent titre est applicable, outre aux administrations mentionnées au 1° de l’article L. 100-3, aux organismes et personnes chargés d’une mission de service public industriel et commercial, pour les décisions qu’ils prennent au titre de cette mission. », ou l’article L. 211-1, on peut s’interroger sur la nécessité d’une réitération : « Le présent chapitre est applicable, outre aux administrations mentionnées au 1° de l’article L. 100-3, aux organismes et personnes chargés d’une mission de service public industriel et commercial, pour les décisions qu’ils prennent au titre de cette mission. » La même formule se retrouve à l’article L. 221-1 : « Le présent chapitre est applicable, outre aux administrations mentionnées au 1° de l’article L. 100-3, aux organismes et personnes chargées d’une mission de service public industriel et commercial, pour les actes qu’ils prennent au titre de cette mission. », comme à l’article L. 240-1 : « Le présent titre est applicable, outre aux administrations mentionnées au 1° de l’article L. 100-3, aux organismes et personnes chargés d’une mission de service public industriel et commercial pour les actes qu’ils prennent au titre de cette mission. » On comprend donc qu’à chaque fois il s’agit de préciser les champs d’application des dispositions contenues dans le titre ou chapitre concerné. Faut-il en déduire que lorsque l’expression « administration » apparaît, elle n’est pas toujours comprise au sens de l’article L. 100-3 ?

Les renvois internes d’article à article sont très nombreux. Certains sont pertinents, d’autres le sont moins. Certains sont surabondants, d’autre le sont plus encore. Certains sont superflus, d’autres sont utiles. Toutefois, ce sont les renvois externes, de code à code, qui nourrissent là la réflexion.

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Quelques-uns de ces renvois externes semblent inutiles mais ils acquièrent une valeur pédagogique portant à la connaissance du public des modalités d’interventions auxquelles ils n’avaient pas pensé, soit par curiosité insuffisante, soit par ignorance.

Il en est ainsi en ce qui concerne le référendum local qui bénéficie d’un renvoi succinct au Code général des collectivités territoriales à l’article L. 135-1 : « Dans les conditions et selon les modalités prévues aux articles LO 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité. » Par un même jeu verbeux, sont prises en considération les consultations locales par l’article L. 135-2 : « Dans les conditions et selon les modalités prévues aux articles L. 1112-15 et suivants du code général des collectivités territoriales, les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. »

Pour ce qui concerne les actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, les formulations sont quasiment identiques. Et pour chaque catégorie de collectivité ou d’établissement sont spécifiés les articles du Code général des collectivités territoriales [2]

 

Ces précisions et rappels étant donnés, c’est en d’autres domaines que le Code des relations entre le public et l’administration effectue des renvois à d’autres codes. Certes, des renvois sont aussi réalisés vers des lois ou des ordonnances [3]. Toutefois, ce sera d’abord aux codes que l’on s’intéressera.

Outre le code pénal, et sans répertorier les données dans les parties relatives à l’outre-mer, !es codes cités par renvois - dont les orientations peuvent être positives (le plus souvent) ou négatives (parfois) - dans le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) sont : le Code civil [4] ; le Code des postes et des communications électroniques (CPCE) ; le Code de l’environnement ; le Code de l’expropriation publique ; le Code du patrimoine [5] ; le Code de la propriété intellectuelle [6] ; le Code de justice administrative.

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Pour ce qui concerne la citation du Code des postes et des communications électroniques, un rapprochement entre plusieurs articles semble nécessaire.

L’article L. 112-1 du CRPA dispose : « Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou produire un document auprès d’une administration peut satisfaire à cette obligation au plus tard à la date prescrite au moyen d’un envoi de correspondance, le cachet apposé par les prestataires de services postaux autorisés au titre de l’article L. 3 du code des postes et des communications électroniques faisant foi. / Ces dispositions ne sont pas applicables :1° Aux procédures d’attribution des contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation ; 2° Aux procédures pour lesquelles la présence personnelle du demandeur est exigée en application d’une disposition particulière. » L’article L. L112-13 du CRPA renchérit : « Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou produire un document auprès d’une administration peut satisfaire à cette obligation au plus tard à la date prescrite au moyen d’un envoi par voie électronique. Dans ce cas, fait foi la date figurant sur l’accusé de réception ou, le cas échéant, sur l’accusé d’enregistrement adressé à l’usager par la même voie conformément aux dispositions de l’article L. 112-11. / Ces dispositions ne sont pas applicables : 1° Aux procédures d’attribution des contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation ; 2° Aux procédures pour lesquelles la présence personnelle du demandeur est exigée en application d’une disposition particulière. » L’article L. 112-15 précise : « Lorsqu’une personne doit adresser un document à l’administration par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l’utilisation d’un téléservice au sens de l’article 1er de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, d’un envoi recommandé électronique au sens de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques ou d’un procédé électronique, accepté par cette administration, permettant de désigner l’expéditeur et d’établir si le document lui a été remis…. ». Et l’article Article R. 112-17 confirme le cas où le procédé n’est pas envisagé dans le CPCE : « Lorsqu’une administration souhaite recourir à un procédé électronique, prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15 et ne relevant pas de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques, elle informe les personnes intéressées, dont il lui appartient de recueillir l’accord exprès, des caractéristiques du procédé utilisé, conforme aux règles fixées par le référentiel général de sécurité prévu à l’article 9 de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, ainsi que des conditions de mise à disposition du document notifié, de garantie de l’identité de son destinataire et de prise de connaissance par ce dernier. Elle leur indique également les modalités de mise à jour des coordonnées et le délai de préavis prévu à l’article R. 112-18 ainsi que le délai, fixé à l’article R. 112-20, au terme duquel, faute de consultation du document par le destinataire, celui-ci est réputé lui avoir été remis. »

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L’article L.134-1 du CRPA précise, à propos des enquêtes publiques, que « Sans préjudice de dispositions particulières figurant dans d’autres textes, le présent chapitre régit les enquêtes publiques qui doivent être organisées par l’administration et qui ne relèvent ni du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ni du code de l’environnement. » En cette matière, sont donc exclues toutes références à l’un ou l’autre de ces codes. Pourtant l’article L. 132- 4 présente une définition de l’enquête publique qui s’approche de celle supposée au vu du Code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration d’une décision administrative. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par l’administration compétente avant la prise de décision. » Certes, dans ce cadre, la question des « incidences sur l’environnement » n’est plus abordée alors même que certains des projets qui pourraient être envisagés pour la mise en œuvre d’une telle enquête en détiendraient [7]. Or il se trouve que l’article R. 134-17 prévoit que « Le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête sont choisis parmi les personnes figurant sur les listes d’aptitude prévues à l’article L. 123-4 du code de l’environnement... »

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Puisque c’est dans le Code du patrimoine que sont listées les « archives » qui pourraient relever des « documents communicables », l’article L. 311-8 du CRPA rappelle que « Les documents administratifs non communicables au sens du présent chapitre deviennent communicables au terme des délais et dans les conditions fixés par les articles L. 213-1 et L. 213-2 du code du patrimoine. Avant l’expiration de ces délais et par dérogation aux dispositions du présent article, la consultation de ces documents peut être autorisée dans les conditions prévues par l’article L. 213-3 du même code. / Lorsqu’une demande faite en application du I du même article L. 213-3 porte sur une base de données et vise à effectuer des traitements à des fins de recherche ou d’étude présentant un caractère d’intérêt public, l’administration détenant la base de données ou l’administration des archives peut demander l’avis du comité du secret statistique institué par l’article 6 bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. Le comité peut recommander le recours à une procédure d’accès sécurisé aux données présentant les garanties appropriées, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État… » L’article R. 311-8-1 annonce alors que « Sous réserve des dispositions particulières à certaines données, le comité du secret statistique est saisi en application du deuxième alinéa de l’article L. 311-8 soit par l’administration détenant une base de données, soit par l’administration des archives. L’administration qui sollicite l’avis du comité transmet à son secrétariat l’ensemble des éléments relatifs à la demande d’accès à la base de données présentée en application du I de l’article L. 213-3 du code du patrimoine…. ». Il est à noter que ce n’est qu’à l’article L. 340-1 du CRPA qu’est présentée la Commission d’accès aux documents administratifs comme « une autorité administrative indépendante. Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à l’application du titre II du présent livre dans les conditions prévues par le présent livre et par le titre Ier du livre II du code du patrimoine. » [8].

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Il n’en demeure pas moins que la mise en rapport du Code des relations entre le public et l’administration et le Code de justice administrative demeure plutôt chancelante.

L’article L. 422-1 est ainsi libellé : « Ainsi qu’il est dit à l’article L. 213-5 du code de justice administrative, une mission de médiation peut être organisée par les chefs de juridiction dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel. L’article L. 422-2 use de cette même formule d’entrée nébuleuse : « Ainsi qu’il est dit aux articles L. 213-7 à L. 213-10 du code de justice administrative, les juridictions régies par ce code peuvent ordonner une médiation en vue de parvenir au règlement de certains différends. » Quant à l’article L. 431-1 il assure de la distinction entre des relations avec l’administration sans litiges (mais sans exclure des différends [9]) et les relations qui pourraient être engagées devant les juridictions : « Sous réserve des compétences dévolues à d’autres juridictions, les recours contentieux contre les décisions administratives sont portés devant les juridictions administratives de droit commun, dans les conditions prévues par le code de justice administrative. »

 

De ce tableau descriptif et désordonné, il ressort que le Code des relations entre le public et l’administration se préoccupe plus de l’administration que du public, ce public étant ramassé autour de la figure du "demandeur". Une étude plus approfondie des renvois réalisés entre ce code et les divers codes cités devrait alors être conduite afin de signifier les écueils et les obstacles à une relation administrative apaisée…

Notes :

[1] NB : Le 16 mars 2018, au CERSA, aura lieu (à 14h) une séance introductive à un nouveau séminaire sur "Discours administratifs, droit(s) et transformations sociales". Cette séance se construit à partir de la restitution de l’ouvrage collectif Lectures critiques du Code des relations entre le public et l’administration , sous la dir. de G. Koubi, L. Cluzel-Métayer, W. Tamzini, (Lextenso 2018), et auquel ont participé des membres du CERSA : Vida Azimi, J.-F. Boudet, D. Bourcier, C. Boutayeb, J. Chevallier, P. de Filippi, O. Renaudie. Cette restitution est l’objet d’une communication de François Lafarge (chercheur HDR à l’École nationale d’administration, Centre d’expertise et de recherche administratives, Maître de conférences associé à l’Université de Strasbourg).

[2] CRPA, art. L. 222-1 « L’entrée en vigueur et la publication des actes des communes et de leurs établissements publics sont régies, outre par les dispositions du chapitre Ier du présent titre : 1° En ce qui concerne les communes, par les dispositions des articles L. 2131-1 à L. 2131-4 du code général des collectivités territoriales et par les dispositions réglementaires prises pour leur application ; 2° En ce qui concerne les établissements publics communaux, par les dispositions de l’article L. 2131-12 du même code ; 3° En ce qui concerne les communes de Paris, Marseille et Lyon, par les dispositions des articles L. 2511-1 et L. 2511-23 du même code ; 4° En ce qui concerne les communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, par les dispositions des articles L. 2541-22 et L. 2541-23 du même code ; 5° En ce qui concerne les établissements publics de coopération intercommunale, par les dispositions des articles L. 5211-3, L. 5211-47 et L. 5211-48 du même code et par les dispositions réglementaires prises pour leur application. », art. L. 222-2 : « L’entrée en vigueur et la publication des actes des départements et de leurs établissements publics sont régies, outre par les dispositions du chapitre Ier du présent titre : 1° En ce qui concerne les départements, par les dispositions des articles L. 3131-1 à L. 3131-5 du code général des collectivités territoriales et par les dispositions réglementaires prises pour leur application ; 2° En ce qui concerne le département de Paris, par les dispositions de l’article L. 3411-2 du même code ; 3° En ce qui concerne la métropole de Lyon, par les dispositions de l’article L. 3611-3 du même code ; 4° En ce qui concerne les établissements publics interdépartementaux, par les dispositions des articles L. 5421-2 à L. 5421-4 du même code et par les dispositions réglementaires prises pour leur application. » ; art. L ; 222-3 : « L’entrée en vigueur et la publication des actes des régions et de leurs établissements publics sont régies, outre par les dispositions du chapitre Ier du présent titre : 1° En ce qui concerne les régions, par les dispositions des articles L. 4141-1 à L. 4141-5 du code général des collectivités territoriales et par les dispositions réglementaires prises pour leur application ; 2° En ce qui concerne la région d’Île-de-France, par les dispositions de l’article L. 4411-1 du même code ; 3° En ce qui concerne la collectivité territoriale de Corse, par les dispositions des articles L. 4421-1 et L. 4422-17 du même code et par les dispositions réglementaires prises pour leur application ; 4° En ce qui concerne les établissements publics interrégionaux, par les dispositions des articles L. 5621-7 et L. 5621-8 du même code et par les dispositions réglementaires prises pour leur application. » ; l’article L. 222-4, construit sur le même modèle, concerne les « actes des autres organismes et structures de coopération locale ».

[3] Néanmoins, dans la mesure où bien des dispositions codifiées sont d’ores et déjà programmées pour des applications différées, la question de la stabilité de ces renvois devrait être posée. Elle ne le sera pas ici…

[4] CRPA, art. L. 423-1 : « Ainsi que le prévoit l’article 2044 du code civil et sous réserve qu’elle porte sur un objet licite et contienne des concessions réciproques et équilibrées, il peut être recouru à une transaction pour terminer une contestation née ou prévenir une contestation à naître avec l’administration. La transaction est formalisée par un contrat écrit. »

[5] CRPA, art. L. 311-2, al. 6 : « Lorsqu’une administration mentionnée à l’article L. 300-2, ou la Commission d’accès aux documents administratifs, est saisie d’une demande de communication d’un document administratif susceptible de relever de plusieurs des régimes d’accès mentionnés aux articles L. 342-1 et L. 342-2, il lui appartient de l’examiner d’office au regard de l’ensemble de ces régimes, à l’exception du régime organisé par l’article L. 213-3 du code du patrimoine... »

[6] CRPA, art. L. 321-3 : « Sous réserve de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers, les droits des administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2 du présent code, au titre des articles L. 342-1 et L. 342-2 du code de la propriété intellectuelle, ne peuvent faire obstacle à la réutilisation du contenu des bases de données que ces administrations publient en application du 3° de l’article L. 312-1-1 du présent code. / Le premier alinéa du présent article n’est pas applicable aux bases de données produites ou reçues par les administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2 dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial soumise à la concurrence. »

[7] Serait-ce alors un moyen de passer outre aux dispositions du Code de l’environnement ?

[8] V. aussi, CRPA, art. L. 342-1 : « La Commission d’accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu’elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d’un document administratif en application du titre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d’archives publiques, à l’exception des documents mentionnés au c de l’article L. 211-4 du code du patrimoine et des actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques. / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux. » L’article L. L342-2 donne la liste des questions relatives à l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques sur lesquelles la Commission est compétente pour se prononcer.

[9] Qui pourraient, dans certains cas, susciter des arbitrages selon les termes de l’article L. 432-1 : « Sauf dans les cas prévus par la loi, notamment dans ceux mentionnés par l’article L. 311-6 du code de justice administrative, il n’est pas possible de recourir à l’arbitrage, ainsi qu’en dispose l’article 2060 du code civil, sur les contestations intéressant les collectivités publiques et les établissements publics, et plus généralement dans toutes les matières qui intéressent l’ordre public. Toutefois, ainsi que le prévoit ce même article, des catégories d’établissements publics à caractère industriel et commercial peuvent être autorisées par décret à recourir à l’arbitrage. »

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Pr. Geneviève Koubi

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