La circulaire administrative, un ’outil’ de qualité politique Circ. 5 juin 2019 , transformation des administrations centrales, nouvelles méthodes de travail - § VI

Le 6 juin 2019, par Geneviève Koubi,

Dans la circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail, publiée au Journal officiel du 6 juin 2019, un paragraphe spécifique concerne particulièrement les circulaires. Si l’on peut présupposer que l’édiction de cette circulaire du Premier ministre en date du 5 juin 2019 annonce une nouvelle étape dans l’agencement des relations intra-gouvernementales à la suite des élections européennes du 26 mai 2019 [1], plutôt que s’emparer de l’ensemble de cette circulaire qui invite à une recomposition générale de l’organisation et des activités des administrations centrales, c’est son § VI qui retient là l’attention.

Ce § VI s’intitule « Encadrer et revoir l’usage des circulaires ». Certes, ont plusieurs fois été émises des circulaires s’intéressant aux circulaires - composant parfois même leur objet principal à l’exemple de la circulaire du 25 février 2011 relative aux circulaires adressées aux services déconcentrés [2] - , cependant, en ce paragraphe, c’est la finalité même des circulaires qui suscite des interrogations à la suite des observations du Premier ministre.

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En effet, notant que « l’usage des circulaires par les administrations centrales n’a pas évolué » alors qu’un tri sélectif a pu être opéré dans la plupart des services afin de discerner celles qui devaient encore détenir quelque valeur opérationnelle [3], le Premier ministre observe que leur « flux est beaucoup trop important ». Il regrette presque que ces circulaires se traduisent essentiellement en instructions à destination des services administratifs alors même qu’il fut récemment déploré que les agents publics et fonctionnaires ne s’avéraient pas suffisamment serviles et parfois trop réticents à l’égard des orientations choisies par les instances de pouvoir [4].

Le Premier ministre demande alors à ce que « la pratique des circulaires [soit] profondément revue ».

L’enjeu étant de « de conférer davantage de latitude aux responsables déconcentrés » [5]. Cette intention fait l’objet de développement au § IV de la circulaire du 5 juin 2019 [6]. Le Premier ministre précise encore que « cet outil doit être exclusivement centré sur l’objectif d’améliorer l’accompagnement et le suivi de l’exécution des réformes et des transformations de l’action publique. » [7]

Cette sentence est répétée par la suite : « l’usage des circulaires doit être recentré exclusivement sur l’accompagnement, le suivi et l’exécution des réformes. Elles doivent comporter des orientations ou des lignes directrices de la mise en œuvre des politiques publiques. Elles incluent nécessairement la fixation d’objectifs, la définition d’indicateurs utiles et des calendriers d’exécution. Eu égard à leur importance pour la conduite des politiques publiques elles doivent être signées par les ministres. »

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Voici donc que les circulaires changent de nature : elles sont devenues des « outils » dont la qualité administrative se dilue dans des options politiques.

La force des circulaires était jusqu’alors d’expliciter clairement les lignes adoptées par les administrations centrales en relation avec les textes juridiques ou les décisions juridictionnelles. Le modèle interprétatif des circulaires administratives se voit alors banni : « les circulaires de commentaires ou d’interprétation de la norme sont des outils du passé inadaptés aux nécessités de notre époque marquées par la transparence et l’accès immédiat et partagé à l’information. »

N’y aurait-il pas une contradiction avec l’article L. 312-2 du CRPA ? Cet article dispose : « Font l’objet d’une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. » [8] Doit-on penser que les différentes décisions du Conseil d’État qui ont doté les circulaires d’une valeur spécifique et qui les ont introduites dans leurs analyses de la relation administrative ont conduit le Gouvernement à se méfier des mots ?

L’injonction est cassante. Il s’agit pour les ministères de « remplacer ces circulaires, comme c’est parfois déjà le cas, par la mise à disposition d’une documentation, régulièrement tenue à jour, sur les sites internet de vos ministères. Les agents publics, les élus locaux et les citoyens se référeront ainsi aux mêmes documents pour l’application des textes. » Serait-ce alors un moyen de contourner l’invocabilité des circulaires interprétatives par les administrés ?

L’article R. 312-10 du CRPA dispose pourtant tout autrement les données : « Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir dans les conditions prévues à l’article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site. / Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l’article L. 312-3, la mention suivante : “Conformément à l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée, sous réserve qu’elle ne fasse pas obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement”. Les circulaires et instructions soumises aux dispositions de l’article R. 312-8 sont publiées sur les sites mentionnés au premier alinéa au moyen d’un lien vers le document mis en ligne sur le site mentionné à ce même article. »

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De la même manière, désormais, « l’organisation et le fonctionnement des services ne doivent plus faire l’objet de circulaires qu’à titre exceptionnel ».

Comment sera-t-il possible de procéder aux restructurations impliquées par le souci « de répondre à la double attente de proximité et de rééquilibrage des forces économiques et institutionnelles de la région parisienne vers les territoires », en faisant en sorte que « certaines fonctions ou missions (soient) intégralement délocalisées en région », sans l’édiction de telles circulaires ou instructions ?

Une liaison avec les projets en cours quant au désengagement de l’État des services publics [9], quant à la volonté de supprimer de l’ENA [10], quant à la recomposition des recrutements des agents publics due au souhait affiché du Président de la République de déconstruire radicalement le système de la carrière dans la fonction publique [11], etc., est indéniable.

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L’idée d’octroyer une plus « grande marge de manœuvre aux échelons déconcentrés, notamment autour du préfet, pour mettre en œuvre des organisations adaptées aux spécificités locales », annonce une prise de contrôle de ces échelons pour une stricte application des politiques publiques décidées au niveau central.

L’article R. 312-4 du CRPA acquiert alors une certaine ampleur : « Les instructions et circulaires mentionnées au premier alinéa de l’article L. 312-2, qui émanent des autorités administratives de l’État agissant dans les limites du département, sont publiées au recueil des actes administratifs du département ayant une périodicité au moins trimestrielle. Cette publication peut intervenir par voie électronique. / Ceux de ces documents qui émanent d’autorités dont la compétence s’étend au-delà des limites d’un seul département sont publiés au recueil des actes administratifs de chacun des départements intéressés. »

*

Tandis que l’intérêt pour le droit souple avait « un peu occulté la circulaire administrative qui occupe, depuis longtemps, une place singulière parmi ces infra-actes » administratifs [12] une nouvelle lecture de la place des circulaires dans la nomenclature de ces infra-actes administratifs s’impose donc… en tenant compte désormais de cette finalité spécifique qui leur serait attribuée : « l’accompagnement, le suivi et l’exécution des réformes ».

Mais, comment les ministres, les administrateurs, les préfets échapperont-ils aux schèmes interprétatifs ?

Notes :

[1] Cf. § V. - « Améliorer le fonctionnement du travail interministériel » : « Pour assurer l’efficacité du travail interministériel, il est également essentiel de développer la culture de coopération entre les administrations concernées par chaque projet. La prise en compte de la position de l’ensemble des administrations concernées est à la fois un impératif pour l’unité de l’action du Gouvernement et une garantie de la qualité des décisions ».

[2] Laquelle se référait d’ailleurs à une circulaire du 15 juin 1987 relative aux circulaires ministérielles.

[3] Du moins pour les administrateurs et non nécessairement pour les administrés. Et de se gratuler : « L’opération décidée le 1er février 2018 de mise à jour de la base des circulaires adressées par les administrations centrales aux services déconcentrés et consultable sur le site circulaires.legifrance.gouv.fr a été un grand succès, conduisant au retrait de 65 % du stock des circulaires. »

[4] Circ. 5 juin 2019 : « les circulaires relatives à l’organisation et au fonctionnement des services représentent plus de 38 % des circulaires, celles relatives à l’interprétation ou au commentaire des normes près de 33 % du total et les circulaires s’attachant à la mise en œuvre des politiques publiques constituent seulement 9 % du total. Les autres circulaires (21 %) ont une nature mixte mais relèvent majoritairement des deux premières catégories. »

[5] Soigneusement choisis pour abonder dans le sens idéologique des actions gouvernementales, - ce, au-delà du devoir de loyalisme exigé de leur part, et parfois même au risque de s’affranchir des règles de droit applicables.

[6] IV. - « Aller le plus loin possible en matière de déconcentration ».

[7] Cf. par la suite, au niveau interministériel § VII. - « Mieux suivre l’impact des réformes ».

[8] V. aussi, CRPA, art. R. 312-7 : « Les instructions ou circulaires qui n’ont pas été publiées sur l’un des supports prévus par les dispositions de la présente section ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s’en prévaloir à l’égard des administrés. / A défaut de publication sur l’un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées. »

[9] Externalisation et privatisation…

[10] V. par ex., « E. M… confirme son souhait de supprimer l’ENA, 25 avr. 2019.

[11] … commencée avant même que le projet de loi de transformation de la fonction publique ait été voté et promulgué.

[12] P. Combeau, « Le statut de la circulaire administrative fait peau neuve » AJDA 2019, p. 927.

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Pr. Geneviève Koubi

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