Droit de la fonction publique - territoriale Une circulaire interprétative de « bonne exécution » Circ. 16 juillet 2008 - Dispositions générales applicables aux agents non titulaires - FPT

Le 30 juillet 2008, par Geneviève Koubi,

La circulaire du Ministre de l’Intérieur du 16 juillet 2008 détaille et explicite les Dispositions générales applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale - Modifications du décret du 15 février 1988 introduites par le décret du 24 décembre 2007.

...

Le décret n°2007-1829 du 24 décembre 2007 modifiant le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale comporte, selon la circulaire du 16 juillet 2008, des dispositions qui « visent à adapter les dispositions relatives aux agents non titulaires aux nouvelles conditions d’emploi de ces derniers à la suite de l’introduction des contrats à durée indéterminée dans la fonction publique ». La circulaire précise, sans ironie, qu’elles « permettent également la traduction dans le droit applicable aux agents non titulaires des dispositions issues du protocole d’accord signé par trois organisations syndicales représentatives de fonctionnaires le 25 janvier 2006 ». D’autres dispositions concernent, logiquement et en rapport avec le texte du décret, la protection sociale (régime des agents handicapés, des congés, de la cessation progressive d’activité, des indemnités de licenciement). Ce sont ces mesures qui sont récapitulées dans la circulaire du 16 juillet 2008 [1].

Or, la circulaire s’attache en premier lieu au détail des droits et des obligations des agents public “non titulaires” [2]. C’est à l’article 1er du décret du 24 décembre 2007 qu’il est fait référence. Cet article en ajoute trois à la suite de l’article 1er du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale.

Sans reprendre l’ensemble existant de ces droits et obligations [3], il est fait état des innovations du décret de 2007 en présentant « une garantie supplémentaire » conçue comme un droit d’accès au dossier individuel pour l’agent et « deux obligations » qui , pourtant, étaient déjà de facto respectées par l’ensemble des agents non titulaires des collectivités territoriales comme de l’Etat, telles d’une part le secret professionnel et l’obligation de discrétion professionnelle et d’autre part, le respect du devoir d’obéissance et de bonne exécution du service.

Pour ce qui concerne les premières obligations, la circulaire reprend presque mot pour mot le texte du décret : « Les agents non titulaires sont expressément tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées par le code pénal et sont liés par l’obligation de discrétion professionnelle pour tout ce qui concerne les faits et informations dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions. Ils ne peuvent communiquer des documents de services, sous réserve des dispositions réglementant la liberté d’accès aux documents administratifs, sauf autorisation expresse de l’autorité dont ils dépendent. Ils répondent de tout manquement au respect des obligations auxquelles sont assujettis les agents publics, qu’elles soient d’origine légale ou jurisprudentielle. Il y a donc lieu de considérer que les agents non titulaires sont assujettis notamment au respect des obligations de réserve, d’intégrité, de loyauté et de moralité ». Il n’y a rien de très neuf. Mais, peut-être que pour les administrateurs locaux de premier rang “cela va mieux en le disant”…

Le respect du devoir d’obéissance se comprend généralement indépendamment d’une obligation de « bonne exécution du service ». Cette expression est une intruse, elle ne reflète en rien l’affirmation selon laquelle « l’agent non titulaire est, quel que soit son emploi, responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées ». Cette exécution des tâches n’est pas un reflet de l’exécution du service ; cette dernière n’est énoncée « bonne » que dans le vocabulaire de la fonction publique militaire ; elle n’est pas en tant que telle du cadre du droit de la fonction publique de l’Etat, territoriale ou hospitalière. Cependant, en dépit de ces remarques, on peut penser que l’adjectif s’entend en rapport avec les standards du "bon fonctionnement du service", de la "bonne administration", et maintenant, de la "bonne gouvernance"...

Quoiqu’il en soit, la circulaire précise, toujours en reprenant le texte du décret : « L’agent non titulaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Ce n’est que lorsqu’elle ajoute un connecteur ambigu comme celui de « par ailleurs » qu’elle s’en détache : « Par ailleurs, il est soumis au respect de l’obligation de bonne exécution du service », avant d’y revenir pour rappeler que l’agent « est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées et n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ».

Plus importantes sont sans doute les dispositions relatives à la rémunération de l’agent, notamment en ce que le décret du 24 décembre 2007 a posé comme principe, le contrat initial étant reconduit en contrat à durée indéterminée, le « réexamen périodique de la rémunération », notamment à l’occasion d’un « entretien individuel d’évaluation professionnelle » (art. 1-1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié) qui doit avoir lieu obligatoirement tous les trois ans au moins [4]. Cette seule innovation brise la logique des corps, des cadres d’emplois et des filières. Elle introduit directement un jeu propre aux relations de domination/subordination existant dans le secteur privé dans le cadre des fonctions publiques [5].

L’article 1-3 al. 2 du décret du 15 février 1988 modifié dispose : « Cette évaluation, qui donne lieu à un compte rendu, comporte un entretien, qui porte principalement sur leurs résultats professionnels au regard des objectifs qui leur ont été assignés et des conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont ils relèvent. L’entretien peut également être élargi aux besoins de formation des agents en rapport avec leurs missions, leurs projets professionnels, et notamment leurs projets de préparation aux concours d’accès aux corps et cadres d’emplois de la fonction publique ». Sont donnés, dans la circulaire du 16 juillet 2008, les éléments à partir desquels cette évaluation/discussion, comprise comme « l’appréciation portée sur l’évolution de la rémunération de l’agent non titulaire », sera désormais conduite : - les compétences et le niveau de qualification ; - la spécificité du poste, notamment les sujétions particulières afférentes au poste ou le niveau de responsabilité confié ; - les acquis de l’expérience professionnelle ; et, ce qui laisse toute latitude au “chef” : « - la manière de servir » qui, même liée dans le texte de la circulaire à « - l’atteinte des objectifs assignés », n’est guère mesurable objectivement…

Ce lien entre « manière de servir » et « atteinte des objectifs assignés » est un des révélateurs de l’instrumentalisation mécanique de la fonction publique par les collectivités publiques, ici territoriales. Ce qui y transparaît est bel et bien la mise à la disposition des instances de décision d’agents “soumis” plus que seulement “subordonnés”. L’agent public territorial, titulaire ou non titulaire, est indéfectiblement lié, tant que dure sa mission et que court son contrat, à la collectivité alors même que la notion d’« intérêt du service » qui constitue la base de son statut social et économique est de nature mouvante, de consistance idéologique et de facture politique. Aussi, les développements relatifs à l’entretien que l’agent doit avoir avec son supérieur hiérarchique sont-ils particulièrement axés sur cette idée « d’objectifs » à atteindre, lesquels déforment la fonction même du service, cette « manière de servir » dont les présupposés s’agglutinent autour de la servilité, parce qu’ils sont inévitablement “chiffrés”.

La circulaire prévoit effectivement que « l’entretien porte principalement sur la fixation des objectifs assignés à l’agent, l’examen de ses résultats obtenus au regard des objectifs qui lui ont été précédemment fixés ». L’entretien tournerait ainsi, la plupart du temps, autour du nombre : nombre des dossiers traités, des tâches réalisées, des affaires résolues, des textes travaillés, des recherches effectuées, etc. Ces objectifs s’appuient sur l’évaluation générale des besoins du service, des missions confiées, des compétences acquises comme sur le « positionnement de l’intéressé au sein de la structure qui l’emploie ». Cette référence à la posture de l’agent n’est pas anodine. L’esprit d’équipe n’est plus au rang des valeurs essentielles : « ces objectifs sont individualisés », assène la circulaire, cela même s’il est nécessaire de tenir compte « du contexte de réalisation des objectifs à travers les conditions d’organisation et de fonctionnement du service » [6]. Ce sont désormais les tâches de commandement, de coordination et d’animation qui se trouvent être essentielles à la réalisation des missions de responsabilité ; mais ce sont les qualités de soumission et de docilité qui seront retenues pour tous les agents territoriaux contractuels, non titulaires, qui se trouveront placés auprès des premiers... Aussi ajouter qu’à l’occasion de l’entretien, « l’agent non titulaire peut également être invité à formuler ses observations sur le fonctionnement du service et ses préconisations quant à l’amélioration des processus et à la rationalisation de son organisation » n’est qu’une parade sans effet dérivatif...

Les mêmes perspectives s’annoncent dans le cadre de la fonction publique de l’Etat… Le fonctionnaire-serviteur réapparaît donc en mettant à distance le fonctionnaire-citoyen…

Notes :

[1] In fine, il est demandé aux préfets « de bien vouloir assurer la diffusion de la présente circulaire aux autorités territoriales des collectivités et établissements non affiliés ainsi qu’au président du centre de gestion, pour transmission aux collectivités et établissements affiliés à celui-ci. Celle-ci sera disponible en ligne sur le site Intranet de la DGCL ainsi que sur le site Internet du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ».

[2] Seul point ici relevé.

[3] Enumération des articles de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires qui leur sont applicables et renvoi à la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

[4] La circulaire précise encore que « dans un souci d’efficacité, l’entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct de l’agent, celui-ci étant le mieux à même d’apprécier les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés et d’engager la discussion avec l’intéressé ».

[5] Des études ont été publiées sur ces questions dans diverses revues…

[6] D’où cette précision : « La mesure des résultats suppose que des objectifs individuels aient été définis au préalable ».

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Pr. Geneviève Koubi

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