Etat territorial contre Etat décentralisé

Le 30 septembre 2008, par Geneviève Koubi,

La fonction du territoire est la base et le fondement des relations entre Etat et collectivités locales, elle dessine la topographie d’un Etat en assurant d’un lien entre organisation administrative et politiques publiques.

Commencerait une nouvelle histoire de la territorialité administrative vers une grande réforme des administrations locales dans une France qui affirme dès l’article 1er de sa Constitution son « organisation décentralisée ».

Déjà relevée en cette matière comme une annonce de la disparition prochaine du département, la perspective d’une restructuration des échelons territoriaux de l’administration de l’Etat impliquerait une recomposition des étages fonctionnels des collectivités territoriales. L’aventure a commencé avec le rapport sur la Libération de la Croissance, elle s’est poursuivie dans les méandres obscurs de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) par l’intermédiaire de quelques rapports, elle s’annonce plus concrètement avec les propos tenus par le Président de la République le 25 septembre à Toulon. Le discours prenait appui sur les rebondissements chaotiques des politiques économiques et regrettait les errements du capitalisme financier et les inconséquences des logiques d’actionnariat, le refrain de la réduction des dépenses publiques en détenait plus d’impact. Et c’est au détour d’une interrogation sur l’une des ressources fiscales des collectivités territoriales, la taxe professionnelle, que la vision d’une France reconstituée autour de trois échelons s’est trouvée exposée : la commune (ou plus exactement les intercommunalités) et l’Etat n’étant pas concernés par une éventuelle suppression, quelle serait de la région ou du département la collectivité sacrifiée sur l’autel de la RGPP ?

Cette projection dans l’avenir proche pour une vaste réforme de la structuration territoriale des administrations de l’Etat et des collectivités locales est de facture primaire. La cartographie de la France en est le principal objet. Et elle se redessine à grands traits sans même qu’aient été organisés de débats publics. De fait, dans tous les espaces concernés par la répartition territoriale des charges et des compétences économiques liées au dogme de la rentabilité, les concertations n’ont été lancées qu’après l’expression des souhaits présidentiels, lesquels indiquent cependant catégoriquement la ligne à suivre. Le dessin des administrations locales et territoriales n’en dépendra donc pas fondamentalement, les décisions sont sans doute déjà prises, le tout sera de faire admettre leur bien fondé auprès des « élus » et non auprès des populations, les citoyens n’étant pas au rang des interlocuteurs, la force de leur résignation étant plus éprouvée que leur capacité de résistance.

Le Président de la République a estimé qu’« après la remise à plat de la carte judiciaire et les restructurations militaires, il faut aller plus loin dans la réorganisation de nos administrations et de nos services publics. (...) Le grand chantier de la réforme de nos administrations locales sera ouvert dès le mois de janvier. Le moment est venu de poser la question des échelons de collectivités locales dont le nombre et l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de dépenses supplémentaires. La compétitivité de notre économie est capitale. Elle ne peut supporter un poids excessif de dépenses publiques ». Cette vision est le reflet d’une convoitise, l’enjeu est d’obliger une vigoureuse mise à contribution des collectivités territoriales dans le processus d’occultation de la faillite de l’Etat central. Et pour cela, une commission sera créée pour réfléchir sur les moyens d’une réorganisation des différents échelons administratifs sur le territoire (région, département, intercommunalité, commune, mais aussi zone, espace, pôle, secteur, etc.). L’équation est simple : la clarification du système administratif se réaliserait par la voie d’un allégement des dépenses [1].

A la diminution des effectifs des fonctions publiques, à l’introduction des logiques managériales dans les secteurs sociaux, s’ajoute donc « la réforme des échelons territoriaux français ». Plutôt que s’étendre sur la détermination de l’échelon territorial à supprimer (région ou département), le Président de la République s’était plutôt intéressé aux questions financières et fiscales, évoquant la disparition progressive de la taxe professionnelle pour soutenir les investissements [2]. Au moment où la mondialisation modifie en profondeur les modes de penser les relations sociales, au moment où la réforme de l’Etat en amplifie les effets quant aux rapports qui s’instituent entre les organes de pouvoir, les autorités administratives, les agents des services publics, les citoyens, au moment où les contraintes environnementales ne peuvent plus être contournées, est remis au goût du jour une des propositions contestées du rapport de la « Commission pour la Libération de la Croissance Française », dit rapport Attali.

Toutefois, en ce contexte particulier, la référence au rapport Lambert sur Les relations entre Etat et collectivités territoriales de novembre 2007, rapport essentiellement conçu et élaboré pour une approche pratique de la RGPP, semble être à la source de cette proposition de réforme. L’objectif sous-jacent et explicite est de briser la nature sociale et la logique juridique du service public, il est d’ouvrir au marché ses “segments” rentables et exportables, il est de transférer aux collectivités locales ses éléments déficitaires mais incompressibles, inhérents à une collusion entre maintien du lien social et maintien de l’ordre. L’association entre “activités de plus grand service” et “activités de plus grand profit” qui avait assuré les services publics de leur survie n’est plus à l’ordre du jour, leur dissociation se radicalise et la séparation entre les deux versants d’une même activité s’accentue. Et maintenant, après avoir démantelé les services publics nationaux et limité leurs implantations territoriales par des jeux de cartes biaisées, l’action étatique dé/réformatrice se penche indirectement sur les services publics locaux [3] !

Dans son rapport, remarquant la complexité et l’enchevêtrement des compétences des collectivités territoriales assurant le relais entre l’Etat et les communes, A. Lambert avait proposé d’user d’une méthode particulière qui devait en effacer les aspérités : « Pour faciliter la réflexion, il est proposé trois principes simples de méthode : - ne pas raisonner à partir de chaque niveau d’administration locale mais à partir des politiques publiques, en cherchant à adapter la réponse à la bonne échelle ainsi qu’aux capacités de mutualisation des coûts administratifs et des ressources humaines ; - pour chaque politique publique, raisonner par fonction plutôt que par matière. S’agit-il de confier une capacité de prescription ou une capacité d’opérateur ? - pour chaque politique publique, l’Etat doit définir son rôle et les audits en cours ont précisément pour objet de le repositionner. Autoriser et interdire, fixer un cadre, c’est bien l’affaire de l’Etat. Ordonner, dans le champ des politiques décentralisées, appelle une clarification majeure ». L’énoncé même de la méthode pourrait apparaître comme un déni de reconnaissance de la logique décentralisatrice ou comme un désir de reconnaissance de la logique recentralisatrice.

Deux pistes de « clarification des compétences locales » avaient été déterminées : • La première option retenait « les compétences sur des politiques d’ores et déjà bien identifiées par le législateur en matière : - de solidarité et action sociale ; - de formation professionnelle ; - d’action économique et de développement des entreprises ; - d’éducation ; - d’aménagement des territoires ». La région est rehaussée dans ce schéma. • La deuxième option évoquait une spécialisation, donc une limitation, des compétences des départements et des régions des compétences dans le but de supprimer ce qui constitue le fondement de la décentralisation : la clause générale de compétence. L’idée était alors de « donner corps au principe désormais constitutionnel de “chef de file” » [4]. Sans adopter catégoriquement l’une ou l’autre de ces pistes, le rapport insiste sur « la mutualisation des services ». Et, si au niveau des services communaux et intercommunaux, elle est devenue une nécessité, au niveau de la région et du département, elle est possible, souhaitée, recherchée ; or dès qu’elle est envisagée, elle signifie l’inanité du maintien de la dissociation territoriale. Ces propositions rejoignent en fait les analyses avancées dans le rapport de P. Richard, Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales [5]. En est tirée cette conclusion, le rapport Lambert « dessine, d’une part, un partage entre les départements, les régions et l’Etat territorial qui pourrait faciliter la coopération entre les départements et les régions et, d’autre part, une rationalisation de l’échelon communal autour d’une intercommunalité puissante mais toujours contrôlée par les communes ».

C’est en retenant l’expression antithétique d’Etat territorial que la recomposition territoriale des administrations de l’Etat à diverses échelles (zone, région, département, arrondissement) [6] implique une reconstruction de la géographie de la décentralisation. Car, ainsi que le rapport l’avait souligné, était nécessaire « une identification de ses services autour d’un seul responsable, à l’échelon départemental comme à l’échelon régional. Ce n’est pas tant l’existence de services déconcentrés qui est en cause que leur multiplicité et leur division, sources de ralentissement voire de contradictions dans l’action publique. Et la réorganisation doit aussi concerner les agences dont la prolifération récente est un facteur de complexité supplémentaire. Là où ses services n’ont pas la masse critique pour animer ou mettre en oeuvre les politiques publiques, l’Etat doit le reconnaître et procéder aux fusions ou mutualisations nécessaires. ».

L’Etat territorial est-il soluble dans une République dont "l’organisation est décentralisée" ?

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Notes :

[1] En ce jour, il semblerait que l’ancien premier ministre, Edouard Balladur, se verrait proposer la conduite de cette mission.

[2] … ce qui peut paraître contradictoire par rapport aux accents anti-libéraux d’un discours prononcé en temps de crise.

[3] Pour rappel, les “décisions fondamentales” n° 18 et n° 19 du rapport Attali sont : 18./ « Créer des agences pour les principaux services au public, et faire évaluer tout service public (école, université, hôpital, administration) par des organismes indépendants ». 19./ « Renforcer les régions et les intercommunalités en faisant disparaître en 10 ans l’échelon départemental ».

[4] L’exemple alors proposé confirme l’analyse quant à une réduction des champs et des terrains d’implication des services publics : « Par exemple, on sait que les départements et les communes (et leurs EPCI) doivent exercer ensemble tout ou partie de certaines compétences d’action sociale et de solidarité. Le système d’appel à compétences, imaginé dans la loi du 13 août 2004, est plutôt un échec et n’a pas mis fin aux doublons que constituent les CCAS, les CIAS et les services territoriaux des départements. Si le schéma sanitaire et social du département était prescriptif, la coordination deviendrait une obligation »…

[5] Un lien aurait été utile ; s’il existe effectivement, ce lien est ténu car retenu : v. à la fin du communiqué « Remise du rapport Richard sur les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales » sur le site du ministère de l’intérieur quelle est la (télé)procédure…

[6] maintenant explicitement envisagée par le Président de la République…

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Pr. Geneviève Koubi

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