Départements : la circonscription plus que la collectivité ou l’Etat sur le chemin de la recentralisation

Le 31 octobre 2008, par Geneviève Koubi,

Le département "collectivité territoriale" est peut-être en passe de disparaître sous le label de la région conçue comme une modalité de regroupement des compétences départementales décentralisées (sur l’air de la mutualisation ?) ne relevant pas des affaires de la commune, mais le département "circonscription administrative" est, lui, en plein essor...

La lecture de quelques uns des projets de loi déposés sur le bureau de l’une ou de l’autre des deux assemblées parlementaires, qu’ils soient ou non en discussion, permettrait de signifier un retour à une conception de l’Etat central, à un Etat dans lequel, par la mise en place d’un réseau de représentants, “serviteurs publics”, le respect des droits et des libertés devient de plus en plus resserré autour de la figure du Pouvoir [1].

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- Exemple 1 : Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

Lire l’article 5 sur la modification du Code de la défense et, notamment, l’article L. 1142-2 qui mélange les genres et les registres en excluant toute dissociation entre défense, sécurité nationale et sécurité intérieure... — ce qui intrigue et inquiète (et qui justifie que l’article soit ici reproduit en intégralité) — : - « Le ministre de l’intérieur est responsable de la préparation et de l’exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile qui concourent à la défense et à la sécurité nationale et, il est, à ce titre, sur le territoire de la République, responsable de l’ordre public, de la protection des personnes et des biens ainsi que de la sauvegarde des installations et ressources d’intérêt général. /A ce titre : /1° Il est chargé de l’anticipation et du suivi des crises susceptibles d’affecter la sécurité intérieure et la sécurité civile ; /2° Il contribue à la planification interministérielle en matière de sécurité nationale. Il prépare les plans à dominante d’ordre public, de protection et de sécurité civiles ; /3° Il assure la conduite opérationnelle des crises ; /4° Il s’assure de la transposition et de l’application de l’ensemble de la planification gouvernementale par les représentants de l’Etat dans les zones défense et de sécurité, les départements et les collectivités d’outre-mer ; /5° Il est responsable du renseignement intérieur, sans préjudice des compétences des ministres chargés de l’économie et du budget. /En matière de sécurité économique, sous réserve des compétences du ministre de la défense dans le domaine de l’armement, le ministre de l’intérieur assure la protection du patrimoine matériel et immatériel de l’économie française. /Son action s’exerce sur le territoire en liaison avec les autorités militaires en s’appuyant sur le représentant de l’Etat dans les zones de défense et de sécurité ».

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- Exemple 2 : Projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires

A ce propos, la question même d’un effacement du département "collectivité territoriale" paraît incongrue. En effet, si toute l’architecture du nouveau système de santé semble s’instituer dans le cadre de la région [2], comprise comme circonscription et comme collectivité, l’ensemble du dispositif tient compte des compétences des départements en matière sanitaire et sociale. Si la décision était prise de supprimer la collectivité départementale, la mise en oeuvre de la loi, si elle était adoptée telle quelle, serait quelque peu perturbée.. Néanmoins, il serait possible d’objecter que les compétences accordées dans ce cadre au Conseil général ne sont pas essentielles à la restructuration des territoires de santé, puisque ces compétences agencées autour des "schémas départementaux" devraient être calqués sur les schémas régionaux de mise en œuvre en matière de prévention, d’organisation de soins et d’organisation médico-sociale. La superposition de ces politiques de santé (surtout hospitalières) ne peut masquer le fait que ces schémas régionaux seraient une projection des orientations nationales de la politique de santé — en respectant les dispositions financières fixées par les lois de financement de la sécurité sociale et les lois de finances...

Cependant, en quelques dispositions, il est possible de remarquer que les relais territoriaux de l’administration d’Etat sont maintenus, le "représentant de l’Etat dans le département" est confirmé ; lire :

a) la modification envisagée de l’article L. 6314-1. al. 2 du Code de la santée publique à propos de la mission de service public de permanence des soins assurée par les médecins : « Le directeur général de l’agence régionale de santé communique au représentant de l’Etat dans le département les informations permettant à celui-ci de procéder aux réquisitions éventuellement nécessaires »...

b) le quatrième alinéa de l’article L. 3322-9 du code de la santé publique : « Il est interdit de vendre des boissons alcooliques dans les points de vente de carburant. Toutefois, le représentant de l’Etat dans le département peut autoriser la vente de boissons alcooliques entre huit heures et dix-huit heures dans les points de vente de carburant des communes appartenant aux zones de revitalisation rurale et dans ceux qui exercent à titre principal la fonction de commerce d’alimentation générale, dès lors qu’il n’existe aucun autre commerce d’alimentation générale sur le territoire de la commune sur lequel il est implanté. Cette dérogation ne s’applique pas à la vente de boissons alcooliques réfrigérées ».

c) le titre III du livre IV de la première partie du Code de la santé publique qui comporterait un article L. 1435-7 dont les dispositions (al. 3) font, en matière d’inspection et de contrôle, aussi référence au représentant de l’Etat dans le département. Et celui-ci « dispose, en tant que de besoin, pour l’exercice de ses compétences, des services de l’agence régionale de santé chargés de missions d’inspection ».

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- Exemple 3 : Projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion

Indépendamment de tous les débats, discussions et dissensions qui ont pu survenir à ce propos, il est possible de déceler dans ce projet une certaine tendance à la revalorisation des organes d’Etat, à travers les représentants de l’Etat dans "le département".

Lire :

a) l’article 1er du projet de loi. L’article L. 445-1 du Code de la construction et de l’habitation serait ainsi complété par 5 alinéas dont l’un remet directement en scène le représentant de l’Etat dans le département : « Si un organisme d’habitations à loyer modéré n’a pas adressé un projet de convention d’utilité sociale( [3]) au représentant de l’État du département de son siège avant le 30 juin 2010, le ministre chargé du logement peut lui retirer une ou plusieurs des compétences mentionnées aux articles L. 421-1 à L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3, pendant une durée qui ne peut excéder cinq ans. Le ministre chargé du logement peut en outre, pour la même durée, majorer la cotisation due par cet organisme en vertu des dispositions de l’article L. 452-4, dans une proportion qui ne peut excéder le quintuple du montant initialement dû ».

b) le § I de l’article 22 qui, comme le signale l’exposé des motifs du projet de loi, « vise à faire du préfet de région et du préfet de département, le représentant de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé), respectivement dans la région et le département ». L’article L. 121-15 du code de l’action sociale et des familles se trouverait donc modifié en ces termes : « L’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances est administrée par un conseil d’administration et un directeur général nommé par l’État. Le conseil d’administration est composé de représentants de l’État, d’élus nationaux et locaux et de personnalités qualifiées. Les représentants de l’État disposent de la moitié des voix. / Le président du conseil d’administration est désigné par l’État parmi les personnalités qualifiées. / Dans la région et dans le département, le délégué de l’agence y est, respectivement, le préfet de région et le préfet de département. Il signe les conventions passées pour son compte et concourt à leur mise en oeuvre, à leur évaluation et à leur suivi ».

c) l’article 23 du projet de loi, lorsqu’il s’agit « d’inclure le plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans abri dans le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées, de façon à n’avoir, au niveau départemental, qu’un seul document d’orientation pour l’hébergement et le logement ». Cet article modifierait la première phrase du premier alinéa de l’article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat : « Un plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile est établi dans chaque département. Ce plan est inclus dans le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées ».

d) le dispositif plus que confus de l’article 24 du projet de loi qui resitue en filigrane une des dimensions d’un Grand Paris encore bien incertain. S’il cherche à rendre « interdépartementale, en Île-de-France, la gestion des suites à donner aux décisions positives des commissions de médiation de la région » (exposé des motifs), il permet surtout à un bénéficiaire du curieux droit opposable au logement de voir son droit pris en considération « par d’autres départements de la région que celui dans lequel la commission de médiation a donné un avis favorable ».

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- Ce qui pourrait constituer un contre-exemple qui n’est pas exempt de contradictions : Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion

Dans l’exposé des motifs du projet de loi, il est précisé que « le département, responsable des politiques d’insertion, sera la collectivité responsable de ce droit à l’accompagnement et de la mise en œuvre des obligations attachées au bénéfice du revenu de solidarité active – mise en œuvre qui, en pratique, mobilisera cependant, nécessairement, l’ensemble des partenaires des politiques locales d’insertion au premier rang desquels le service public de l’emploi ». Il est aussi résolument indiqué que « la compétence exclusive des départements en matière d’insertion, définie dans le cadre du programme départemental d’insertion, est réaffirmée. Son champ d’application est étendu et de plus grandes marges de manœuvre sont données aux départements. En particulier, le lien entre une prestation (le RMI) et la politique d’insertion disparaît : il reviendra ainsi au conseil général de déterminer le champ de la politique d’insertion ».

Lire notamment l’article L. 115-2 qui serait, à cettte occasion, rétabli (en termes de numérotation) : « L’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté concourt à la réalisation de l’impératif national de lutte contre les exclusions. / Le revenu de solidarité active, mis en œuvre (...), complète les revenus du travail ou les supplée pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur travail et des droits qu’ils ont acquis en travaillant ou sont privés d’emploi. / Il garantit à toute personne, qu’elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d’un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu’elle tire de son travail s’accroissent. Le bénéficiaire du revenu de solidarité active a droit à un accompagnement social et professionnel, destiné à faciliter son insertion durable dans l’emploi. / La mise en œuvre du revenu de solidarité active relève de la responsabilité de l’État et des départements. Les autres collectivités territoriales, l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail, les établissements publics ainsi que les organismes de sécurité sociale y apportent leur concours. / Dans ce cadre, les politiques d’insertion relèvent de la responsabilité des départements. / La définition, la conduite et l’évaluation des politiques mentionnées au présent article sont réalisées selon des modalités qui assurent une participation effective des usagers ».

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- Ces quelques illustrations sont, sans aucun doute, insuffisantes... Mais si l’on les insère dans le contexte actuel en additionnant tous les discours des personnalités politiques liées au Gouvernement ou à la majorité présidentielle plus que parlementaire, elles révèlent un petit bout du chemin que l’Etat emprunte vers une recentration des pouvoirs... notamment dans le champ civil et social.

En fin de compte, si le département comme collectivité décentralisée serait "inutile" dans le cadre d’une France dont l’organisation territoriale se limiterait à deux stades : la Région, l’établissement public intercommunal... En revanche, comme échelon territorial d’Etat, il resterait opératoire pour toutes les activités d’orientation des politiques publiques, de surveillance des comportements sociaux, d’inspection des organes, de contrôle des missions... il resterait comme circonscription administrative la mesure pour toutes fonctions de police donc.

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Notes :

[1] Les exemples proposés, essentiellement construits autour de projets de loi récents, sont nettement insuffisants, mais le jeu de piste est ainsi lancé.

[2] ... et les agences régionales de santé en sont une des dimensions

[3] Qui, au vu de l’alinéa précédent ici non reproduit, comporte des indicateurs – définis par décret en Conseil d’Etat — permettant de mesurer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique de l’organisme ont été atteints.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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