Les services publics dans les zones rurales en question...

Le 28 mars 2009, par Geneviève Koubi,

Le maintien des services publics dans les zones rurales préoccupe-t-il les élus de la chambre parlementaire censée représenter les collectivités territoriales, le Sénat ? L’avenir des services publics en milieu rural a fait l’objet d’une "question orale avec débat" n° 0029A [1], en séance publique, le 26 mars 2009.

- Le sénateur Simon Sutour, auteur de la question, avait maintes fois auparavant fait part de ses interrogations à ce propos. Récemment, par exemple, lors d’une séance du 6 mars 2009 consacrée aux questions d’actualités, il avait évoqué la situation particulière des territoires ruraux. Il remarquait alors : « Dans les domaines du service postal et des télécommunications, la situation est préoccupante, vous le savez. Chaque jour, nous sommes saisis, les uns et les autres, sur l’ensemble des travées de cette assemblée, de la dégradation du service postal, avec des fermetures de bureaux de poste, et pas uniquement dans les zones les moins peuplées. Le service téléphonique voit sa qualité diminuer et les coupures de téléphones fixes sont désormais monnaie courante. La fracture numérique demeure, avec un accès au haut débit limité et des zones blanches importantes en matière de téléphonie mobile. Depuis quelque temps, on apprend régulièrement la fermeture d’agences EDF–GDF. Tribunaux de proximité, trésoreries, bases militaires, hôpitaux ruraux : on ne compte plus les suppressions de services publics ! ». Il s’inquiétait surtout de la restructuration annoncée « des sous-préfectures et des brigades de gendarmeries » [2]. La question s’adressait alors au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Quelques extraits de la réponse du ministre de l’intérieur à cette question confirme l’orientation choisie par le gouvernement : « ... Il existe de nouvelles façons de travailler et il faut prendre en compte un certain nombre de réalités. Lorsqu’un bureau de poste ne reçoit que trois personnes par jour au maximum, on peut s’interroger sur l’emploi qui est fait de l’argent des contribuables français, … au regard du service rendu. C’est la raison pour laquelle des rationalisations peuvent intervenir, à condition que le service public soit effectivement assuré à nos concitoyens de façon égale. ... D’ailleurs, c’est ce qui se passe dans un certain nombre de petits villages, notamment en ce qui concerne les bureaux de poste. S’agissant plus particulièrement des gendarmeries, monsieur Sutour, je suis très attachée au maillage territorial de nos zones rurales et périurbaines. ... Ce maillage existe, et il continuera d’exister ! Pour autant, il nous faut réfléchir à un meilleur fonctionnement des brigades. ... Mais, bien entendu, cela doit être réalisé en concertation avec les élus. Aucune décision n’a été prise, mais nous devons, en tout état de cause, mener une réflexion sur ce sujet. Celle-ci est en cours ; elle intégrera ladite concertation, qui sera organisée par les préfets. ... En ce qui concerne les sous-préfectures, j’ai eu l’occasion, notamment dans cette assemblée, de dire à maintes reprises que j’étais attachée à leur présence sur les territoires les plus fragiles … parce que c’est là que l’on a le plus besoin de l’autorité de l’État. Ce n’est pas dans les villes où se trouvent déjà l’ensemble des services publics que les sous-préfectures sont le plus nécessaires. Elles seront donc bel et bien maintenues dans les territoires fragiles, notamment dans les zones de montagne ou les zones rurales. ... Cela ne nous empêche pas de réfléchir à la façon de mieux les organiser, en particulier pour ce qui est du contrôle de légalité... »

- En cette fin du mois de mars 2009, la question (orale avec débat) du sénateur [3] s’inscrit dans le champ des compétences du ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire. Elle souligne les inquiétudes manifestées par la population et par les élus tant l’implantation des services publics dans les zones rurales semble être remise en cause — ne serait-ce que par les dispositifs contenus dans les différents projets de réforme qui, au nom de la RGPP, s’évertuent à justifier leur disparition.

« Les services publics doivent être efficaces et accessibles à tous les citoyens quel que soit leur lieu de résidence. Il s’agit d’un principe communément admis dans notre république mais qui est malheureusement de plus en plus éloigné de la réalité, particulièrement dans les zones rurales. / On le constate depuis quelques années, qu’il s’agisse notamment de l’école, de La Poste, des structures d’accueil pour la petite enfance ou pour les personnes âgées, des transports et des services d’intérêt général comme la santé, la sécurité, en particulier les gendarmeries, et la justice, la qualité des services publics disponibles dans les zones les moins densément peuplées se détériore, quand ils ne disparaissent pas, et ce, au mépris des principes de solidarité et de cohésion territoriale. Or l’attractivité économique des zones rurales et leur attractivité résidentielle, c’est-à-dire l’amélioration du cadre de vie et l’installation de nouvelles populations, dépendent du maintien et du développement des services publics. / Par ailleurs, du fait de la révision générale des politiques publiques suivant une logique purement comptable, les services de l’État sont de moins en moins présents dans les départements et l’État poursuit son désengagement. / Quelles sont les intentions et les perspectives d’action du Gouvernement pour lutter contre le développement de cette situation et faire que la fracture territoriale ne s’aggrave pas davantage et de manière irrémédiable ? ».

- L’avenir des services publics dans les zones rurales a donc fait l’objet d’un débat lors de la séance du 26 mars 2009 devant une assistance peu fournie et dispersée : « mettre l’accent sur les zones rurales n’est pas dans l’air du temps, car les métropoles mobilisent l’attention. Les territoires ruraux sont donc oubliés, alors qu’ils sont frappés par la crise économique à un moment où ils subissent un désengagement sans précédent de l’État » [4]. Tant l’écho donné au Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales que l’attention portée au Rapport d’information n° 264 (2008-2009) sur la réorganisation territoriale [5] ont retenu l’attention des pouvoirs publics … sans que des égards particuliers soient énoncés pour les zones rurales.

Pour S. Sutour, les élus ruraux, « dans l’impossibilité aujourd’hui de satisfaire les besoins élémentaires de leurs administrés (…), s’évertuent, malgré le fort désengagement de l’État, à faire en sorte que les zones rurales ne deviennent pas le désert français du XXIe siècle » [6]. Pointant le délitement des services publics, il en appelle à la charte sur les services publics en milieu rural [7] qui, de fait, n’est pas respectée par les pouvoirs publics, ni par les entreprises signataires.

La disponibilité des services publics se détériore et les principes de solidarité et de cohésion territoriale se décomposent. Les élus locaux qui « pensaient être des partenaires à part entière de l’exécutif » ne peuvent que constater que « la concertation promise n’a pas eu lieu ». C’est par voie de presse qu’ils apprennent « la fermeture de telle gendarmerie, de telle trésorerie ou de tel tribunal sans avoir était consultés, sans que les conséquences des fermetures n’aient été évaluées ». S. Sutour regrette alors « la logique purement comptable du Gouvernement (qui) conduit exclusivement à des fermetures, en excluant toute adaptation permettant de conjuguer qualité, efficacité et maîtrise des coûts ». Cependant, il insiste plus particulièrement sur deux types d’implantation territoriale de services publics nationaux [8] : les agences du service public postal et les gendarmeries. Le choix de ces deux domaines ne doit rien au hasard, la contribution de l’un et de l’autre au rééquilibrage des territoires dans le cadre des politiques publiques pour l’aménagement du territoire a de tous temps été pensée essentielle à la mise en œuvre des mesures de revitalisation des zones rurales. S. Sutour constate que « la Poste se désengage du milieu rural. Pas un jour ne passe sans que nous soyons saisis pour des fermetures de bureaux de poste. La transformation du statut de cette entreprise ne laisse rien présager de positif, car la privatisation accélérerait la fermeture des agences les moins rentables… » [9].

- Les différents intervenants au débat s’inscrivent tous plus ou moins dans la perspective ainsi tracée ; quelle que soit leur appartenance politique, qu’ils cherchent ou non à nuancer les effets d’une politique fondée sur une RGPP dont les bases restent insolubles mais dont la finalité touche aux économies à réaliser, ils sont effectivement amenés à constater le « sentiment d’abandon » des élus ruraux.

La notion de service public qui s’était quelque peu reconstituée autour de la dynamique de “proximité” se brouille et se coule dans un modèle sentimental et émotionnel qui fait du “ressenti” par les populations le nouveau critère d’évaluation ! Les services publics, pensés un temps “services au public” [10] seraient-ils maintenant en passe d’être saisis comme des "services à la personne" ( !!) [11] ? Fondus dans une nébuleuse de services, dits “services de proximité” , qui fait se rejoindre dans un même cadre, l’enseignement primaire, la mairie, La Poste, les médecins et les commerces (alimentation, presse), le service public perd de sa vitalité et de son sens premier comme facteur de cohésion sociale. Les restructurations des services de santé, des services de maintien à domicile et des services infirmiers associés, des services à destination de la jeunesse et de la petite enfance, essentiels au maintien du lien social se voient peu à peu conduites autour de l’une des priorités du gouvernement : le contrôle des populations, comportements et pensées réunis. Car telle est la dynamique instituée pour les “services liés à la sécurité” ; or, ne serait-ce que sur ce point, la suppression des brigades de gendarmerie [12] dans les zones rurales contredit ce discours. De fait, dans les campagnes aussi, le mépris fait des ravages [13]…

Le sénateur Gérard Le Cam se saisit de cette question pour rassembler les orientations des discours gouvernementaux sur l’administration des territoires, notamment en faisant le lien entre les différents discours et rapports relatifs à la réforme des collectivités territoriales : « Comment ne pas rapporter la situation des services publics en zone rurale au projet de réforme territoriale du Gouvernement ? Les communes réputées trop petites et trop nombreuses coûteraient trop cher. Il faudrait donc les supprimer comme si l’addition des pauvretés avait jamais fait des riches ! Les communes jouent pourtant un rôle irremplaçable d’amortisseur social. Qui assure des efforts considérables avec une DGF qui n’augmente plus ? On veut regrouper les écoles par paquets de quinze dans des Epep. C’est encore cette logique de privatisation des services publics rentables, quand ceux qui ne le sont pas doivent être pris en charge par les collectivités territoriales ». Pour lui, RGPP = Recul Général Pour les Populations. Suivant ce raisonnement, Raymond Vall s’interroge : « Quel espoir pouvons-nous garder dans ces territoires ruraux quand tous les moyens et leviers de décisions seront encore plus concentrés dans les futures métropoles régionales décrites par le projet de la commission Balladur ? ».

D’autres intervenants, prenant appui sur la situation des départements dans lesquels ils ont été élus, énumèrent les suppressions des services publics, les fermetures des guichets (maternité, agences postales, bureaux de la sécurité sociale, etc.), les défauts de la couverture numérique, du déploiement des fibres optiques, des antennes mobiles (TNT, ADSL), les valses quant aux implantations territoriales des services publics (tribunaux, hôpitaux) et les mouvements de population résultant de ces suppressions et fermetures. Les arguments tirés du “passé” ne font plus recette [14] puisque la stratégie de Lisbonne est désormais le pivot fluctuant du système juridique, social, économique et politique. Pierre-Yves Collombat s’y réfère pour mesurer la distance quant aux modes d’appréhension des services publics : « Nous en sommes là parce qu’aucun des gouvernements qui se sont succédé depuis vingt ans n’a voulu tirer les conséquences de la prétendue modernisation du service public. Avant les années 1990, le service public, c’était l’ensemble des services que la République devait à ses citoyens non pour leur confort mais pour leur permettre d’exercer réellement leur citoyenneté. Dans une République “indivisible et sociale” … les citoyens doivent bénéficier de services équivalents. Assurer, sur l’ensemble du territoire, fut-ce selon des modalités différentes, le service public était donc une obligation politique de la puissance publique, financée directement par les budgets de l’État, des collectivités locales et des organismes sociaux, et indirectement par les ressources que les grandes entreprises publiques tiraient de leur monopole. Avec l’Europe du marché unique et de la “concurrence libre et non faussée” le paysage change totalement. C’est au marché qu’il appartient désormais de produire et de distribuer les services. Le service public ne subsiste qu’à titre de concession temporaire à l’histoire et à l’archaïsme… ».

Se fonder sur le discours du droit pour opposer une argumentation contraire aux discours gouvernementaux n’est pas aisé. Si, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, le critère du service public n’est pas celui de la “rentabilité” [15], le constat préalable d’une "carence" ou d’une "insuffisance" de l’initiative privée pour la création d’un service public demeure pertinent. Ainsi, la suppression des services publics nationaux ne susciterait-elle pas le "vide" que les collectivités territoriales, aux budgets exangues, devraient combler alors qu’elles ne disposent pas des compétences et/ou des moyens pour ce faire !? L’effet du désengagement de l’Etat au rythme de la RGPP se révèle donc particulièrement crucial dans l’enjeu d’une recomposition des territoires autour des grandes agglomérations.

La "diversité" des territoires ruraux n’est pas plus prise en considération par les pouvoirs publics. La proposition contenue dans le Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales quant à la fin des “pays” en est un indice. Les "ruralités" [16] ne peuvent se satisfaire des seules ouvertures qu’avait esquissées la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. De même, créer des maisons de services publics, des relais de services publics, des points publics, ces « guichets uniques qui permettent de mutualiser les moyens de fonctionnement », ne peut suffire pour donner une réponse appropriée aux populations, la satisfaction des besoins d’intérêt général, collectif, local, n’étant pas, par là, assurée.

- Lorsque Hubert Falco, Secrétaire d’État chargé de l’aménagement du territoire, prend la parole, il apparaît qu’il voudrait minimiser les constats développés tout au long des interventions des sénateurs. Pour lui, « l’attente ... porte plus sur les services au public que sur les services publics ». La réponse est faible : des discours affirmant des intentions [17], des mots se jouant dans les contradictions [18], des reprises sans relations avec la question posée [19], des annonces de bilan : « Le Premier ministre m’a chargé de reprendre la charte des services publics en milieu rural signée en 2006 par l’État, l’Association des maires de France et seize opérateurs. J’en présenterai le bilan... ».

Le secrétaire d’État chargé de l’aménagement du territoire prétend dessiner des pistes… déjà commencées : l’objectif est de surélever la notion de service au public au détriment du concept de service public. Ces pistes « s’organisent sur la base de la mutualisation et du partenariat » et (ré)utilisent le modèle des “relais de services publics”. Les paroles sont creuses au regard des illustrations concrètes proposées tout au long des débats : « La demande et le niveau d’exigence en matière de services, la manière de les rendre et leur organisation évoluent avec la population de nos territoires, les technologies, le partage des responsabilités entre l’État et les collectivités, le public et le privé. Dans ce contexte en mutation, il nous faut une ligne de conduite et une méthode de travail claires. Nous devons privilégier les projets à l’échelle du bassin de vie, s’appuyant sur des objectifs d’accessibilité et de qualité, soucieux d’efficacité grâce à la mutualisation des ressources ».

Et quand Simon Sutour fait remarquer que le problème de la gendarmerie n’a pas été abordé et s’étonne que « le transfert vers l’Intérieur a déjà commencé alors que la loi n’a même pas été votée par l’Assemblée nationale ! »… le temps est écoulé et le débat est clos.

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Notes :

[1] JO Sénat du 12/03/2009, p. 599.

[2] V. aussi, du même, question orale sans débat n° 0343S., (JO Sénat du 13/11/2008, p. 2252) : « Le Gouvernement ne doit pas se cacher systématiquement derrière la réduction des dépenses publiques pour expliquer ses multiples restructurations au caractère souvent dévastateur pour les territoires. Il ne faut pas oublier que la présence et la qualité des services publics sont souvent des garants pour le développement économique et commercial des territoires ruraux. Car partout où les services publics disparaissent, c’est le désert économique qui s’inscrit dans la durée. Aussi, il serait inadmissible de laisser les zones rurales en déshérence. Le devoir régalien de l’État en matière de sécurité doit être le même sur l’ensemble du territoire et envers tous les citoyens ».

[3] .. question n° 0029A.

[4] Tout au début de la présentation orale de la question par S. Sutour.

[5] Rapport de M. Y. Krattinger et Mme J. Gourault, fait au nom de la mission Collectivités territoriales, déposé le 11 mars 2009. V. G. J. Guglielmi, « Le Sénat n’attend pas... »

[6] Il est intéressant à ce titre de relever la critique que le sénateur fait de la RGPP : « Lancée en 2007, la révision générale des politiques publiques est un plan à peine déguisé réduisant les effectifs de la fonction publique. Sans avoir fait l’objet de la moindre étude d’impact, les nouvelles cartes judiciaire, hospitalière ou militaire sont mises en oeuvre de façon désordonnée », l’exemple des sous-préfectures qui devraient être supprimées est percutant : « « Il avait été envisagé de supprimer celle du Vigan, puis de la maintenir, mais... sans sous-préfet. Comme cela ferait désordre, on va y installer un sous-préfet Canada dry, en la personne d’un “conseiller d’administration” mais on le dotera d’un uniforme : il paraît que cela lui donnera du lustre. (Sourires) La suite au prochain épisode... ».

[7] ... signée le 23 juin 2006 et dont l’intitulé complet est : Charte sur l’organisation de l’offre de services publics et au public en milieu rural.

[8] … aussi étrécie que soit aujourd’hui cette catégorie : v. CE, 27 sept. 2006, F. Bayrou et Ass. des usagers des autoroutes de France, req. n° 290716 : « l’exploitation d’une entreprise ne peut avoir les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait ... que si elle est exercée à l’échelon national » ( !) ; Cons. const. Déc. n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l’énergie.

[9] Comment sera-t-il possible de « garantir le prix unique du timbre, la distribution du courrier six jours sur sept et la possibilité d’effectuer les opérations postales ou bancaires à des distances raisonnables du domicile » ?

[10] V. Rapport du Conseil économique et social, J.-A. Mariotti Aménagement du territoire : du service public au service au public-> http://www.conseil-economique-et-social.fr/rapport/doclon/06011801.pdf], 2006.

[11] V. par ex. la dérive commencée sur ce point à propos des services de sécurité intérieure quand il s’agit de "parler de ’libertés’ devant ces services".

[12] … dont les missions ne sont pas exclusivement liées à la circulation routière…

[13] A. Fauconnier lors du débat le relève en ces termes : « Dans le rural profond, tous ces services physiques sont remplacés par ce qui est présenté comme une modernité, les centres d’appel, l’appel téléphonique. Vous composez le numéro et vous entendez une bande sonore vous expliquant qu’il vous faut faire le 1, le 2, le 3 ou le 4. Puis vous tapez et attendez les instructions. Vous vous trompez et vous entendez le même message. Au troisième essai, vous avez épuisé votre interlocuteur virtuel et il n’y a plus personne pour vous répondre. Imaginez un instant le désarroi d’une personne âgée, confrontée à un problème de retraite, de MSA ou de coupure EDF. Ajoutez à cette situation qu’au rythme où nous allons, demain, il faudra à cette grand-mère un portable -s’il passe - puisque de plus en plus les fils téléphoniques restent des mois au sol dans nos villages reculés. Ce n’est pas que de l’abandon, c’est du mépris et une telle société va inéluctablement dans le mur ! »

[14] Cependant, dans un élan littéraire qui dépasse la lecture de la Princesse de Clèves, Alain Fauconnier renvoie « aux célèbres Lieux de mémoires de Pierre Nora ou à la non moins remarquable Histoire des passions françaises de Théodore Zeldin » pour rappeler que « ce sont les services publics qui ont construit, au fil des décennies, le tissu au sein duquel la France républicaine a forgé son identité et ses valeurs ».

[15] Elément qui entre pourtant en ligne de compte dans le projet de loi “Hôpital, patients, santé, territoire” encore en discussion…

[16] Expression du sénateur Anne-Marie Escoffier.

[17] … du style : « Je ferai en sorte que les engagements soient respectés ».

[18] … comme par exemple : « La future loi postale devra prendre en compte les objectifs de présence territoriale et prévoir les moyens financiers de la garantir. Toutefois, les 17 000 points de contact existants rendent à nos concitoyens les services qu’ils attendent ».

[19] … notamment en reprenant l’antienne des zones de revitalisation rurale qui n’ont pas fondamentalement d’effets directs pour ce qui concerne les services publics et en portant aux nues les pôles d’excellence rurale, jusqu’à envisager « de lancer une deuxième vague de pôles d’excellence rurale, recentrée sur les services publics et les services au public ».

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Pr. Geneviève Koubi

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