Guide de légistique (Legifrance). IV (et fin). Annexes aux textes...

Le 10 avril 2010, par Geneviève Koubi,

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C’est dans la partie consacrée à la rédaction des textes – plus exactement en ce qui concerne l’organisation du texte – que la question des annexes est abordée à titre principal dans le Guide de légistique posté sur le portail Legifrance (dans sa version du 20 octobre 2007).

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Les textes législatifs, réglementaires ou administratifs, comportent, parfois (loi) ou souvent (circulaire), des annexes. Le Guide de légistique présente ces annexes comme étant « de nature juridique variable ». Une distinction est alors proposée entre les annexes qui « ont la même valeur juridique que le texte lui-même, et appellent donc, pour leur rédaction, la même rigueur que celle apportée à la rédaction de celui-ci » et les annexes qui « n’ont qu’une valeur indicative » pour lesquelles aucune attention quant à leur rédaction n’est spécifiée confirme cette remarque. Aucune explication ou justification n’est développée sur ce point.

Si l’on retient cette distinction : « certaines (annexes) ont la même valeur juridique que le texte lui-même » et « d’autres n’ont qu’une valeur indicative », aussi elliptiques que soient ces mentions, la réflexion ne porte pas sur la sur la valeur juridique de l’annexe à un texte mais sur sa portée normative. L’appréciation de cette portée ne se réalise pas directement par rapport au texte auquel l’annexe est rattachée (valeur) mais suivant les effets de droit qu’elle pourrait susciter.

La distinction entre les annexes disposant d’une valeur juridique et les annexes dotée d’une valeur indicative ne forme pas le plan adopté par le Guide. De fait, elle ne peut être proposée qu’à propos des lois ou des règlements, elle ne disposerait pas de sens pour ce qui concerne les textes administratifs, circulaires ou instructions. Pour autant, cette distinction ne peut se comprendre qu’au cas par cas, après une lecture attentive du texte comme de son/ses annexe/s. Or, ce sont surtout les textes administratifs, dits comme ne détenant pas de caractère impératif ou réglementaire, qui sont le plus souvent accompagnés de plus ou moins lourdes annexes de divers types. Qu’il s’agisse d’indiquer des questionnaires préparatoires aux traitements informatiques, de signaler des formulaires à remplir ou de décrire des procédures, qu’il s’agisse de présenter des conventions-types ou d’exposer des tableaux statistiques, qu’il s’agisse de rappeler la réglementation applicable [2] ou de signaler quelques références juridiques, les textes administratifs sont, les premiers concernés par la question des annexes. Cette question n’est pas abordée directement dans le Guide de légistique. Une mise à jour s’imposerait pourtant, ne serait-ce que par référence au décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives en ce qu’il fait état de « recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale » [3].

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Pour revenir à la structuration de ce Guide, les subdivisions obéissent à la problématique classique de la légistique : 1. Annexes à une loi ; 2. Annexes à un texte réglementaire. Une étude des annexes à certains articles de Codes ne déparerait pas dans la nomenclature retenue. Faudrait-il alors ajouter un autre volet ? 3. Annexes à un article codifié. En référence au décret du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives, précité, un autre temps pourrait encore être aménagé à côté de ce Guide : 4. Annexes à une circulaire.

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1. Annexes à une loi [4]

Selon l’angle d’approche du Guide, « les annexes aux lois ne revêtent de portée juridique que lorsqu’elles constituent en réalité l’objet même de la loi (ainsi des codes annexés aux lois ou ordonnances de codification) ou lorsqu’elles précisent des dispositions contenues dans le corps de la loi et qui leur font renvoi, comme c’est le cas des états annexés à la loi de finances ». Le Conseil constitutionnel avait eu l’occasion de signaler que les indications exposées dans une annexe à une loi n’étaient pas nécessairement dotées de cette même valeur ; c’est notamment le cas lorsqu’elles ne portent pas dispositions normatives et ne délivrent que des “orientations” quant à l’application éventuelle de la loi ou quant au contexte de celle-ci.

Selon le Guide, les annexes « ne relèvent d’aucune des catégories de textes législatifs prévues par la Constitution et ne sont dès lors pas revêtues de la valeur normative qui s’attache à la loi ; les mesures législatives ou réglementaires qui, le cas échéant, mettront en œuvre ces orientations pour leur attacher des effets juridiques pourront, selon le cas, faire l’objet de saisines du Conseil constitutionnel ou de recours devant la juridiction administrative ». Cette formule se retrouve dans deux décisions du Conseil constitutionnel : celle, n° 2002-460 DC, du 22 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure 22 août 2002 [5] et celle, n° 2002-461 DC, du 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice [6]. La lecture de ces décisions du Conseil constitutionnel demanderait à ce que certaines nuances soient retenues : en la matière, la programmation des moyens de la justice ou de la sécurité intérieure figurant à l’annexe de la loi et/ou dans le rapport annexé à cette loi « a la valeur normative qui s’attache aux lois de programme, cependant, les “orientations” présentées dans le même rapport ne relèvent en revanche d’aucune des catégories de textes législatifs prévues par la Constitution et ne sont dès lors pas revêtues de la valeur normative qui s’attache à la loi… ». Ce sont essentiellement les orientations indiquées dans le rapport qui ne disposent pas de place dans la nomenclature des actes normatifs.

En regard, les précisions données par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, permettraient de relever la portée juridique non en soi des ‘lois de programme’, mais des rapports annexés à des lois de programme ou des lois de ’programmation’ : « Considérant qu’aux termes de l’article 12 de la loi déférée : “Les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l’éducation ainsi que les moyens programmés figurant dans le rapport annexé à la présente loi sont approuvés” ; Considérant que ce rapport annexé fixe des objectifs à l’action de l’Etat dans le domaine de l’enseignement des premier et second degrés ; que, si les engagements qui y figurent ne sont pas revêtus de la portée normative qui s’attache à la loi, ses dispositions sont de celles qui peuvent trouver leur place dans la catégorie des lois de programme à caractère économique ou social prévue par l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution ; que, dans cette mesure, elles pouvaient être approuvées par le législateur ; que le grief tiré du défaut de portée normative ne peut donc être utilement soulevé à l’encontre de l’ensemble du rapport approuvé par l’article 12 de la loi déférée ». Orientations, objectifs, prévisions, etc. qui forment la substance de bien des rapports annexés à certaines lois revêtiraient ainsi une valeur juridique sans pour autant détenir formellement de portée normative.

● La question soulevée par le Guide de légistique concerne essentiellement les “rapports” qui se trouvent situés en annexe de certaines catégories de lois : lois d’orientation, lois de programme, lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. Pour ce qui concerne les lois d’orientation, le rapport annexé à la Loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation a conduit le Conseil d’Etat, suivant une argumentation entremêlant analyse des débats parlementaires et étude du rapport, à préciser que « le rapport annexé à (la loi) n’est pas revêtu de la valeur normative qui s’attache aux dispositions de la loi » ; il en est déduit que « les mentions de ce rapport ne peuvent être regardées comme conférant un fondement légal aux dispositions réglementaires contestées » alors même qu’elles ont été invoquées « au soutien des dispositions du décret attaqué » : CE Ass., 5 mars 1999, Confédération générale des groupes autonomes de l’enseignement public pour une loi d’orientation, n° 132023 [7]. Pour ce qui concerne les lois de financement de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a déclaré que « les annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale constituent des documents mis à la disposition des membres du Parlement pour assurer leur information et leur permettre de se prononcer en connaissance de cause sur ledit projet ; qu’elles sont dépourvues de la portée normative qui s’attache aux dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale » [8] ; le Conseil d’Etat a repris cette argumentation en estimant que « le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année est accompagné d’un “rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale” », dès lors, « les orientations et les objectifs présentés par le rapport accompagnant la loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas revêtus de la portée normative qui s’attache aux dispositions de celle-ci » : CE, Ass . 5 mars 1999, M. Rouquette et autres, n° 194658, 196116 [9].

Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat n’accordent donc pas aux annexes dites ’rapports’ de portée juridique. La validité juridique, attestée, des énonciations contenues dans les rapports annexés aux lois est d’intensité normative limitée [10]. Néanmoins, ces documents annexés dépourvus de force juridique demeurent, en tout état de cause, une “source d’inspiration” pour les décideurs [11]. Mais, ils ne peuvent en aucun cas servir de fondement à une règle de droit ni être utilisés pour une argumentation devant le juge. Le Conseil d’Etat a, en effet, dans une décision du 15 février 2006, M. Jean-Louis A, n° 274997, estimé que « si le garde des sceaux, ministre de la justice soutient que les dispositions attaquées ont été prises pour la mise en oeuvre des orientations fixées par le rapport annexé à la loi du 9 septembre 2002 d’organisation et de programmation pour la justice, ce rapport n’est pas revêtu de la portée normative qui s’attache aux dispositions de la loi et ne saurait donc servir de fondement aux prescriptions contestées ».

Une distinction doit toutefois être faite selon les modes de référence aux annexes contenues dans les dispositifs législatifs. Une disposition législative qui renvoie au rapport annexé, peut, selon les formulations utilisées, induire d’autres approches. Devant le Conseil d’Etat, à l’occasion des deux affaires précitées du 5 mars 1999, une interrogation particulière quant au mode d’appréciation de ces rapports annexés, l’un à la loi d’orientation du 10 juillet 1989, l’autre à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, fut soulevée par les commissaires du gouvernement de chacune de ces affaires. Le premier rapport (éducation) avait fait l’objet d’une simple “adoption” et, de ce fait, ne pouvait disposer de valeur normative, le second (financement de la sécurité sociale) avait fait l’objet d’une “approbation” et, dès lors, devait être considéré de même valeur que le texte porteur. Si le Conseil d’Etat a choisi faire « prévaloir une conception uniforme des documents annexés à une loi » [12], l’analyse doit nécessairement être nuancée quand il ne s’agit pas de définir des orientations ou de déterminer des objectifs ; il est alors possible de penser que lorsqu’une disposition législative intègre l’annexe dans l’énoncé normateur, elle lui reconnaît une force juridique complémentaire que le juge ne saurait contourner.

Quoiqu’il en soit, de ces diverses remarques, découle cette recommandation : « Il convient donc de limiter au strict minimum le contenu des articles du projet de loi approuvant les annexes énonçant ces orientations ou programmes et de ne pas faire figurer dans celles-ci des dispositions se présentant à tort comme normatives, telles les dispositions renvoyant à un décret en Conseil d’Etat le soin de préciser tel ou tel régime. »

● Le principe de l’absence de portée juridique de l’annexe tombe pour les textes annexés ne constituant pas des rapports, tel est le cas des "codes" ou de livres, chapitres ou sections de ces codes [13] annexés aux lois ou ordonnances. La structure de ces textes le justifie aisément : ces codes forment « l’objet même de la loi ». L’article 1er des lois ou ordonnances portant code pose, en règle générale, le principe de leur valeur juridique ; cependant, en toute logique, seule “la partie législative” de ces codes prend la valeur du texte législatif porteur.

Il n’apparaît donc plus nécessaire de préciser que les dispositifs des codes sont de valeur législative ; l’exemple tiré de l’article 1er de la loi n° 91-364 du 15 avril 1991 relative à la partie Législative du Code forestier qui attestait qu’ « ont force de loi, dans leur rédaction en vigueur à la date de la présente loi, les dispositions contenues dans la partie Législative du code forestier annexée au décret n° 79-113 du 25 janvier 1979 » n’est plus approprié [14]. Désormais, lorsque l’article 1er des lois ou ordonnances annonce que : « Les dispositions annexées à la présente loi/ordonnance constituent la partie législative du code… » [15], aucune contestation ne pourrait être accueillie quant à la valeur à attribuer à cette partie du code [16], ce même si la loi introduit par ailleurs, dans d’autres codes, des modifications substantielles.

● Le Guide de légistique n’évoque pas les accords qui pourraient être annexés à une loi, notamment pour ce qui concerne les accords professionnels. Le juge administratif avait pourtant eu, en 2007, à considérer une affaire relative à la situation professionnelle d’un assistant maternel ; à cette occasion, il avait relevé qu’il résultait de l’article 5 de l’accord national interprofessionnel annexé à la loi du 19 janvier 1978 relative à la mensualisation « que les salariés mentionnés par les dispositions auxquelles renvoie l’article 1er de cette loi - au nombre desquels figurent les assistants maternels - ont droit, en cas de licenciement et en dehors du cas de faute grave, à une indemnité distincte du préavis ; que, pour exclure de l’extension les termes "ni indemnité de rupture", figurant à l’article 18 de la convention relatif à la rupture pour suspension ou retrait de l’agrément d’un assistant maternel, le ministre s’est fondé sur la méconnaissance des stipulations de l’article 5 précité » : CE, 26 février 2007, Fédération nationale des particuliers employeurs, n° 280606. La portée juridique du texte annexé à la loi est ainsi actée, sans pour autant attribuer à ce texte la valeur juridique du texte porteur.

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2. Annexes à un texte réglementaire [17]

Les annexes à un texte réglementaire « sont de portée et de contenu plus variés. » Peu importe la forme de l’acte en cause, décret ou arrêté. Le Guide de légistique propose de distinguer selon le « contenu » de l’annexe : « - les tableaux, cartes ou listes qui pourraient trouver leur place dans le texte, mais l’alourdiraient et en compliqueraient la lecture » ; « - les textes qui ont leur propre autonomie rédactionnelle et juridique, mais auxquels il s’agit de donner une portée particulière » [18] ; « - les textes qui ne constituent que des guides ou des références et destinés à encadrer la gestion administrative ou les relations entre l’administration ou les usagers. »

A ces exemples, il serait peut-être utile d’ajouter encore les "codes" ; en effet, des codes pourraient être situés en annexe à un décret [19], notamment pour ce qui concerne leur partie Réglementaire [20]. La formule : « Les dispositions annexées au présent décret constituent la partie Réglementaire du Code… », n’est pas nécessairement située en premier article du décret, mais elle exprime le même enjeu que celle, proche, insérée dans les lois : la valeur des dispositions situées en annexe est déterminée par le texte porteur.

Par delà les parties réglementaires des codes, en ce qui concerne la portée juridique des annexes aux textes réglementaires, il est simplement indiqué dans le Guide que les annexes portant tableaux, cartes ou listes « ne se distinguent en rien du texte lui-même et ont par conséquent la même valeur juridique que celui-ci ». L’annexe paraît être simplement un moyen de ne pas alourdir un texte ; elle est justifiée parce qu’elle suppose d’autres graphismes que textuels. Tableaux, cartes et listes sont détachés des temps discursifs des dispositifs réglementaires même s’ils les illustrent, les complètent ou en forment l’objet principal.

En fait, l’annexe pourrait tout aussi valablement être intégrée dans le texte. La conjonction assurée entre dispositif et annexe se révèle intégrale essentiellement parce que l’annexe ne s’entend pas sous la forme d’un “rapport”. En serait-il donc autrement si l’annexe au décret était composée par les orientations ou recommandations tirées d’un rapport sollicité auprès d’un comité quelconque ? Les jurisprudences citées à propos des annexes aux lois le laissent penser.

● Par ailleurs, sous le régime d’un discours composé sur l’archétype ‘quantitatif’, les textes réglementaires s’avèrent de plus en plus porteurs de ces modèles : l’énumération en listing y prend place [21], le cadrage informatique y trouve son institutionnalisation, les délimitations deviennent calculs référentiels, etc. Dans ce cas, faudrait-il admettre que l’annexe revêt plus d’importance que le texte lui-même ?

En outre, parmi les exemples proposés d’annexes aux textes réglementaires par le Guide de légistique, sont mentionnés « les actes contractuels que le pouvoir réglementaire doit agréer, l’acte d’agrément déterminant le plus souvent leur date d’entrée en vigueur et, le cas échéant, leur champ d’application ». Or « actes contractuels et actes d’agrément sont de nature juridique différente et émanent d’auteurs distincts » ; s’ils ont l’un comme l’autre leur propre portée juridique, ils n’ont en aucune manière la même valeur que le texte dont ils forment l’annexe. La posture de l’auteur du texte annexé est un élément substantiel pour apprécier la qualité juridique de l’annexe ou pour en évaluer la portée juridique [22].

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3. Annexes à un article codifié

Non abordée par le Guide de légistique, la question des annexes à un article particulier d’un Code donné peut être posée, non en termes de validité ou de valeur, mais en prenant en considération les modalités de son insertion dans le Code en cause.

S’il apparaît que le Code des impôts multiplie les "codes" annexes, ces derniers comme les annexes à certains de ses articles, servent souvent l’élaboration de la doctrine administrative en matière fiscale. D’autres dispositions codifiées pourraient être repérées pour rendre compte du rôle particulier que jouent les annexes dans les modalités d’application des normes législatives et réglementaires. Car, d’une certaine manière, le “décalage” visuel et textuel qui s’insinue entre le texte et l’annexe peut servir certaines stratégies juridiques.

Une étude approfondie pourrait être menée à ce propos. Elle pourrait révéler que ce sont surtout des listes et des tableaux qui se trouvent annexés à certains articles d’un code. Le plus souvent, ces listes et tableaux se rattachent à des articles spécifiques relevant de la partie Réglementaire du code [23]. Cette méthode défait l’architecture du code mais elle se justifie par la définition de son périmètre. Puisque le code doit devenir le principal texte de référence, la logique codificatrice l’imposant quelque peu, cette insertion des annexes dans le code est indispensable pour une lecture approfondie des dispositifs applicables à une affaire donnée.

Cependant, une autre dimension doit être mise en valeur et pourrait induire certaines réflexions sur la notion d’annexe en sciences juridiques. Certains codes prévoient dans leur nomenclature une partie dénommée "Annexes". Les annexes aux articles du code sont alors rassemblées dans ce cadre. Généralement, ces annexes ne sont pas jointes au code concerné, elles s’attachent à certaines des dispositions de ce code. Il en est ainsi, par exemple, pour le Code de l’action sociale et des familles, pour le Code de la consommation, pour le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [24], pour le Code de la santé publique... Ce dernier code classe les annexes suivant les parties desquelles relèvent les articles qui renvoient précisément à une annexe (annexe de la 1ère partie, de la 2ème, etc.).

Les annexes réunies dans la partie qui leur est réservée en fin de code ne sont pas composées exclusivement de listes [25] ou de tableaux, elles peuvent comporter des programmes, des modèles de règlement [26], des conventions-type, des barèmes d’évaluation, des normes techniques, des textes de référence [27], des glossaires [28], etc.

Quel que soit le cas, la valeur de l’annexe dépend plus de sa substance que de son rattachement à un article donné du code en cause. Là encore, ce n’est pas la "valeur juridique" qui doit retienir l’attention mais la "portée normative" de l’annexe.

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4. Annexes à une circulaire administrative [29]

Les circulaires ne forment pas un objet de réflexion dans le cadre du Guide de légistique. Essentiellement consacré à la rédaction des textes juridiques, lois (surtout) et règlements, ce Guide n’évoque les circulaires que pour en signaler la qualité purement administrative [30].

Les annexes sont, pour les circulaires administratives comme pour toutes les autres catégories de texte, situées "hors du texte". Elles peuvent être utilisées pour y rattacher tout document notable dont les données n’acquièrent pas nécessairement la même valeur ‘administrative’ que la circulaire [31]. N’importe quel type de discours, texte, tableau ou dessin, peut apparaître dans une annexe à une circulaire ou à une note de service.

Outre les données qui se rapporteraient à la “manière de servir” attendue des agents publics, dans ces annexes, les dispositions législatives ou réglementaires modifiées ou abrogées par de nouveaux textes peuvent être précisées ; des indications sur les sources d’information ou sur les modalités de recueil de ces informations peuvent être signalées [32] ; des modes d’accès aux données juridiques, notamment par un renvoi à un site intranet, peuvent être relevés ; des documents statistiques peuvent y être insérés ; des méthodes à appliquer pour des programmes donnés [33] ou des programmes prévisionnels peuvent être détaillés [34] ; des conventions-type ou des ‘cahiers des charge’ type pour certaines conventions peuvent y être joints [35] ; des extraits des textes de droit communautaire pertinents correspondant à la matière traitée peuvent y être introduits ; des décisions juridictionnelles peuvent y être reproduites ; des formulaires types, des modèles de formulaires administratifs ou des modèles de tableaux [36] peuvent y être exposés ; des listes diversifiées (bureaux et services, zones géographiques ou quartiers, méthodes de lecture ou modes opératoires, etc.) peuvent être présentées [37] ; etc.

L’annexe à une circulaire est, toutefois, souvent de nature “informative”. Mais si elle comportait le détail des procédures ou la précision de prescriptions quant aux actes et actions à mener par un ensemble d’agents, elle perdrait cette qualité. Dans une décision du 14 décembre 2001, GISTI et Syndicat SUD étudiants, n° 229229, le Conseil d’Etat avait ainsi relevé que « la circulaire attaquée, en date du 12 mai 2000, des ministres de l’éducation nationale et de l’intérieur, prévoit les modalités selon lesquelles les préfets et les présidents d’établissements universitaires peuvent, par le biais de conventions dont le modèle est annexé à la circulaire attaquée, organiser au sein des universités le dépôt des demandes de titres de séjour par les étrangers qui souhaitent poursuivre leurs études en France ; que si la circulaire attaquée se borne à inciter à la signature de telles conventions, elle fixe la procédure et les formalités nécessaires en vertu desquelles le dépôt et le traitement de ces demandes doivent être organisés ; que de telles dispositions revêtent un caractère normatif ». Si le détail des procédures semble s’apparenter à des modèles et conduites imposés, l’annexe disposerait d’une portée spécifique enserrée dans un entre-deux entre l’ordre du commandement et l’ordre du droit : l’étude de l’annexe deviendrait ainsi nécessaire pour apprécier la portée générale de la circulaire en cause.

Toute circulaire se veut ”interprétative” ; l’annexe assurerait alors d’une liaison entre l’information donnée et l’interprétation exposée. Mais, ainsi que le note le juge administratif, l’information comme l’interprétation ne doit pas conduire à des réaménagements juridiques. Dans une décision du 13 février 2002, Syndicat national FO des personnels de préfecture, n° 219746, le Conseil d’Etat remarque que : « la section 1 du chapitre 2 du règlement intérieur annexé à la circulaire, tout en rappelant conformément à l’article 1er du décret du 24 août 1994, que la durée hebdomadaire du travail est fixée à 39 heures pour les personnels techniques et de service exerçant leurs fonctions auprès des membres du corps préfectoral, énonce que les aménagements d’horaire de ces agents doivent aboutir, en moyenne, au cours d’un mois, à une durée hebdomadaire égale à la durée hebdomadaire du travail ; que, dans la mesure où de telles dispositions procèdent à des aménagements de la durée hebdomadaire du travail, elles ne pouvaient être légalement édictées sous la seule signature du ministre de l’intérieur... »

En dehors de ces cas, l’annexe est, d’une certaine manière, intégrée à la circulaire ; comme elle, elle n’a pas de valeur juridique. Cependant, si la circulaire peut contenir des dispositions ‘impératives’, en toute logique, ces dernières ne sauraient trouver place en son/ses annexe/s.

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Resterait-il donc à s’intéresser à la rédaction des annexes ? Ce serait un autre domaine qui enrichirait la mise en perspective de la légistique...

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Notes :

[1] NB : V. les billets antérieurs postés sur ce site : Observations sur le Guide de légistique (Legifrance). I ; Guide de légistique (Legifrance). II. La codification ; Guide de légistique (Legifrance). III. "Renvois" et hyperliens. Ce texte est un travail préparatoire à une contribution écrite. Ne pas reproduire.

[2] … jusqu’à reproduire in extenso le texte juridique en cause.

[3] ... ce qui redonnerait donc toute sa vigueur à la notion de ‘circulaire réglementaire’ que certains avaient cru dépassée par la jurisprudence Duvignères : CE, Sect. 18 décembre 2002, Mme Duvignères, n° 233618. V. par ailleurs, G. Koubi, « Distinguer “l’impératif” du “réglementaire” au sein des circulaires administratives » RDP 2004/2, p. 499.

[4] Nota : Les citations entre « … » sont, dans les développements suivants, tirées du Guide de légistique dans sa version actuelle d’octobre 2007 – sauf qu’il s’agit d’articles ou d’extraits d’article de loi ou ordonnance.

[5] JO 30 août 2002.

[6] JO 10 septembre 2002.

[7] ... cité dans le Guide. En l’espèce, ce décret a été jugé illégal en raison de l’atteinte portée au principe d’égalité de traitement des fonctionnaires recrutés dans un même corps, atteinte qui n’était pas justifiée par la différence de situation.

[8] Cons. const. n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale – cité dans le Guide.

[9] ... cité dans le Guide ; v. aussi : CE, 29 mars 2000, Confédération nationale des syndicats dentaires, n° 198264 : « si la confédération... soutient que l’arrêté attaqué méconnaîtrait les points 1.2.1.2. et 1.3.3.3. du rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, les orientations et les objectifs présentés par le rapport accompagnant la loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas revêtus de la portée normative qui s’attache aux dispositions de celle-ci ».

[10] Peut-on penser que, dès lors, toutes les considérations relatives à la force qui serait attribuée aux énoncés dogmatiques tirés de la révision générale des politiques publiques (RGPP) devraient être glissées dans ce cadre ?

[11] Ne sont pas là évoquées les annexes à un texte de loi organisant une consultation des électeurs sur telle ou telle question ; sur ce point, v. les brèves remarques énoncées dans le Guide de légistique.

[12] V. le communiqué du Conseil d’Etat à propos des deux espèces jugées au 5 mars 1999 précitées : « Le Conseil d’État juge que les documents annexés à une loi, même lorsqu’ils ont été approuvés par le Parlement ou prévus par une loi organique, n’ont pas la valeur de la loi ».

[13] Par ex. L. n° 98-565 du 8 juillet 1998 relative à la partie Législative du livre VI (nouveau) du code rural (JO 9 juillet 1998).

[14] JO 17 avril 1991.

[15] Par ex. : L. n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie Législative du code général des collectivités territoriales (JO 24 février 1996) ; Ord. n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l’image animée (JO 25 juillet 2009) ; Ord. n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative) (JO 13 mars 2007).

[16] Sans avoir à soulever ici la question de la qualité de l’ordonnance... V. par ex. L. n° 2003-339 du 14 avril 2003 portant ratification de l’ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie Législative du code de l’éducation (JO 15 avril 2003) ; L. n° 2008-67 du 21 janvier 2008 ratifiant l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative) (JO 22 janvier 2008).

[17] Les formules entre « … » sont tirées du Guide de légistique dans sa version actuelle d’octobre 2007.

[18] Peut être donné en exemple, l’arrêté du 19 février 2010 désignant l’office d’enregistrement chargé d’attribuer et de gérer les noms de domaine au sein des domaines de premier niveau du système d’adressage par domaines de l’internet correspondant au “.fr”, dont l’annexe comporte des « prescriptions assorties à cette désignation », JO 2 mars 2010.

[19] Par ex. D. n° 2004-15 du 7 janvier 2004 portant Code des marchés publics (JO 8 janvier 2004) dont l’article 1er dispose : « Les dispositions annexées au présent décret constituent le code des marchés publics. »

[20] Par ex. D. n° 2003-768 du 1er août 2003 relatif à la partie Réglementaire du livre II du code rural (JO 7 août 2003) ; D. n° 2004-702 du 13 juillet 2004 relatif à certaines dispositions réglementaires du code de l’éducation, (JO 17 juillet 2004).

[21] La prise en considération des ‘listes’ justifie les variations opérées dans l’analyse des mesures d’application de la réforme de la carte judiciaire (D. n° 2008-1110 du 30 octobre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d’instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance et D. n° 2008-235 et D. n° 2008-236 du 6 mars 2008 modifiant à la fois le siège et le ressort des tribunaux de l’application des peines et ceux des tribunaux pour enfants) : c’est à partir de l’étude des ‘listes’ des tribunaux supprimés que le Conseil d’Etat a évalué la situation particulière de Moulins : CE, 19 février 2010, Ordre des avocats du barreau de Moulins - Commune de Moulins, n°s 315813, 316060. V. sur ce point, le communiqué : Réforme de la carte judiciaire.

[22] Pourrait être évoquée dans ce cadre la question des “chartes”.

[23] Ex. L’article R. 461-3 du Code de la sécurité sociale dispose : « Dans le cas prévu aux troisième et quatrième phrases du quatrième alinéa de l’article L. 461-2, il est fait application des dispositions de l’article R. 413-1. /Les tableaux prévus au même article sont annexés au présent livre (annexe II) ».

[24] Notant que l’annexe 6.3 mentionnée à l’article R. 611-9 du Code concerne la « liste des données à caractère personnel communiquées automatiquement par le traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "réseau mondial visa 2" (RMV 2), enregistrées dans le traitement automatisé prévu à l’article R. 611-8 ».

[25] Ex. Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, les annexes concernent surtout les listes des données à caractère personnel faisant l’objet de traitement automatisé.

[26] Ex. Code de l’environnement, dans la partie Annexes, l’annexe de l’article R. 214-85 présente un « modèle de règlement d’eau pour les entreprises autorisées à utiliser l’énergie hydraulique ».

[27] Ex. dans le cadre du Code de la santé publique, à l’annexe de la 3ème partie est reproduit le règlement sanitaire international de 1969 (mod. en 1981) mentionné à l’article R. 3115-8 du Code.

[28] Ex. Code de l’aviation civile.

[29] Les développements de ce paragraphe renvoient à : G. Koubi, Les circulaires administratives, Economica 2003.

[30] V. sur ce point, les remarques insérées dans la présentation de la hiérarchie des normes (des actes ?) : Circulaires, directives, instructions.

[31] Ex. : CE, 28 février 1994, M. et Mme Gérard X, n° 121872 : « le règlement départemental sanitaire type publié en annexe à la circulaire du ministre de la santé et de la famille en date du 9 août 1978, révisé par une circulaire du 20 juin 1983, est un simple document type dépourvu en lui même de valeur normative ».

[32] Par ex. le document “questions/réponses” de l’ACSé annexé à Circ., NOR : MTSV1005078C, du 17 février 2010, Recommandations relatives aux diagnostics de gestion urbaine de proximité mis en oeuvre dans le cadre de la dynamique espoir banlieues.

[33] Par ex. Circ. NOR : IMIC1000099C, du 28 janvier 2010 relative au programme régional d’intégration des populations immigrées.

[34] Par ex. en annexe 1, les programmes prévisionnels des exercices majeurs pour 2010/2011, Circ. 8 mars 2010, NOR : IOCA1006596C, Politique nationale d’exercices : orientations et programmation pour l’année 2010.

[35] Par ex. annexe 1, Circ. n° 2010-032 du 5 mars 2010, Charte nationale : la dimension éducative et pédagogique des résidences d’artistes

[36] Par ex. annexe 4, modèle de tableau de recensement des exercices programmés, circ. 8 mars 2010, Politique nationale d’exercices : orientations et programmation pour l’année 2010, précitée.

[37] Par ex. : Liste des établissements assurant un enseignement conduisant au diplôme d’études théâtrales, Circ. min. Culture et communication, n° 2010/007 du 10 mars 2010 fixant les conditions d’attribution des bourses d’enseignement initial sur critères sociaux aux élèves des conservatoires à rayonnement régional et des conservatoires à rayonnement départemental pour l’année 2009/2010.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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5 avril 2010
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