Droit des fonctions publiques Une seule prime : la "PFR" Circ. 14 avr. 2009 relative à la mise en oeuvre de la prime de fonctions et de résultats

Le 30 avril 2009, par Geneviève Koubi,

« Actuellement, le régime indemnitaire des agents de la filière administrative est assis sur au moins trois primes distinctes en administration centrale et au moins une prime en services déconcentrés. Chacune de ces indemnités a des plafonds propres et des modalités d’application différentes (notamment, en ce qui concerne les critères de modulation). La PFR se substitue à l’ensemble de ces régimes indemnitaires » [1], ce pour l’ensemble des corps relevant de la filière administrative. De fait, si « la PFR a vocation à s’appliquer en toute hypothèse et dans un premier temps aux nouveaux corps fusionnés des attachés des administrations de l’Etat », il n’existe aucun obstacle « à ce que d’autres corps correspondant aux métiers d’administration générale puissent en bénéficier en fonction des besoins et propositions des ministères ».

Telle serait donc la principale nouveauté que signifierait la circulaire du 14 avril 2009 relative à la mise en oeuvre de la prime de fonctions et de résultats, alors même qu’elle ne fait que retraduire — et mettre en musique à l’aide de diverses annexes — les dispositions du décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats. Il n’est nullement dissimulé que la PFR doit être comprise comme« un véritable levier de la politique de gestion des ressources humaines » ; elle est présentée comme « un outil simple et pragmatique mis à disposition des responsables pour faciliter l’exercice de leurs responsabilités managériales ». De plus, « étroitement articulée avec la procédure d’évaluation des agents », elle aurait prétendument pour objectif de permettre aux agents de comprendre comment sont « fixés les montants indemnitaires qui leur sont alloués »...

Comme bien des circulaires en ce domaine, l’objectif de cette circulaire est de museler les contestations à venir, de réfréner les réclamations possibles, d’empêcher l’éclosion de conflits au sein des services concernés. D’ailleurs, la circulaire recommande, à ce propos, « que l’agent qui contesterait cette attribution individuelle soit en mesure, avant tout recours contentieux, de bénéficier d’un entretien avec son supérieur hiérarchique destiné à expliciter les raisons ayant conduit à son attribution indemnitaire au vu notamment des résultats de l’évaluation ». Mais encore, il y est précisé que « les attributions indemnitaires n’entrent pas dans le champ de l’obligation de motivation résultant de l’article 1er de la loi 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public » [2]. L’objet de la circulaire est d’enseigner et non de renseigner. Les agents des services administratifs ne pourront donc faire état d’une méconnaissance des règles d’attribution de LA prime, la PFR...

En droit de la fonction publique, ce sont désormais les dispositifs relatifs aux restructurations de(s) service(s) qui forment la principale assise, mais ces dispositifs ne peuvent se comprendre qu’en rapport avec un projet de loi non encore adopté ! En effet, le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique est encore sur le métier — en dépit de l’urgence déclarée... il y a plus d’une année ! Or, la circulaire y fait explicitement référence en ces termes : « La notion de "politique ministérielle organisant les parcours professionnels" correspond à l’idée d’une progression dans la carrière de l’agent qui est appelé à exercer des fonctions exigeant soit un niveau de responsabilité plus élevé, soit le développement du niveau d’expertise. L’administration doit accompagner l’agent dans cette progression tout au long de sa carrière en organisant des parcours professionnels ».

La circulaire du 14 avril 2009 exige ainsi que soit engagée « une réflexion sur l’organisation des parcours professionnels des personnels concernés » [3] Cette réflexion, la mise en oeuvre effective de l’évaluation, un effort significatif de formation des évaluateurs et des évalués constituent des éléments structurants de gestion des ressources humaines. A l’adresse des ministères, il est alors « préconisé de ne pas établir une typologie excessivement raffinée de l’ensemble des postes qui irait à l’encontre de l’objectif de mobilité. Il s’agit de définir un espace d’évolution professionnelle facilitant des comparaisons et des équivalences. Si cette typologie peut s’inspirer des référentiels d’emplois, elle n’a pas vocation à reprendre l’ensemble des métiers identifiés mais les seuls niveaux de responsabilité et d’expertise ainsi que les sujétions particulières de certains postes ».

L’article 2 du décret du 22 décembre 2008 prévoit que « la prime de fonctions et de résultats comprend deux parts : - une part tenant compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées ; - une part tenant compte des résultats de la procédure d’évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et de la manière de servir ». Si la première part est stable, rattachée à la fonction occupée, la seconde part est « liée aux résultats (et) déterminée au regard notamment du compte rendu de l’entretien d’évaluation », elle a ainsi « vocation ... à évoluer chaque année à la suite de cet entretien » [4]. Selon la circulaire, « ces deux parts sont cumulables et modulables indépendamment l’une de l’autre par application de coefficients multiplicateurs à un montant annuel de référence (exprimé en euros) » [5].

Ce qui doit être souligné n’est pas tant l’idée d’une "prime au mérite" que le fait que « la PFR répond aux objectifs de politique de gestion des ressources humaines ». Si les formes d’un appel à la servilité et à la docilité y apparaissent, l’enjeu de la PFR est surtout d’instrumentaliser les corps des fonctionnaires et de les soumettre à l’autorité de l’Etat. La notion de fonctionnaire-citoyen se voit progréssivement recalée, l’idée de "serviteur de l’Etat" se trouve, elle, surélevée. La circulaire du 14 avril 2009 précise ainsi qu’il s’agit, par le jeu d’attribution de la PFR, de : « - valoriser les fonctions exercées au quotidien, qui intègrent des sujétions de diverse nature, par rapport à l’appartenance d’un agent à un corps, afin de bien prendre en compte ces deux dimensions, le grade et l’emploi, au fondement de la fonction publique de carrière ; - assurer une reconnaissance du mérite et de la performance individuelle des agents, de la façon la plus objective possible, c’est-à-dire en se fondant sur le processus de fixation des objectifs professionnels et d’évaluation des résultats obtenus ; - faire de l’instrument indemnitaire un outil efficace d’accompagnement dans le cadre de parcours professionnels cohérents, facilitant la mobilité entre les ministères et en leur sein ; - enfin, simplifier l’architecture indemnitaire pour la rendre à la fois plus cohérente, souple et transparente ».

Les phrases sont mystifiantes, les mots sonnent creux. L’intention qui sous-tend le texte du décret comme celui de la circulaire est bel et bien de composer à partir des divers stades des évaluations [6] de nouvelles structurations administratives ; l’enjeu principal est de procéder aux suppressions de personnels dans les services publics quitte à faire des agents publics des ’outils de gestion’ [7].

Les objectifs assignés à cette prime (pfr !) sont aux couleurs de la RGPP. En effet, « le dispositif retenu au titre de la PFR, constitue un cadre souple permettant : - le maintien des équilibres financiers existants, - le respect des pratiques de gestion adaptées aux spécificités de chaque ministère en matière de politique indemnitaire ».

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Démantèlement du service public et délitement de la fonction publique vont donc de pair.

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« Le plan général de la circulaire est le suivant :

1. Champ des bénéficiaires

2. Organisation de la PFR : ● 2.1/ La PFR a pour objet de rémunérer les fonctions exercées et les résultats obtenus : 2.1.1 - Détermination de la part liée aux fonctions exercées ; 2.1.2 - Détermination de la part liée aux résultats individuels ; 2.1.3 PFR et évaluation. ● 2.2/ Articulation de la part liées aux fonctions exercées et de la part liée aux résultats individuels [8]. ● 2.3/ La détermination des barèmes

3. Cas particulier des agents logés par nécessité absolue de service

4. Modalités de versement

5. Régime d’exclusivité : ● 5.1/ La PFR est exclusive de toute autre indemnité liée aux fonctions ou à la manière de servir ; ● 5.2/ Nouvelle bonification indiciaire et PFR

6. Notifications individuelles

7. Information des instances représentatives des personnels

8. Dispositions transitoires liées à la mise en oeuvre de la PFR

9. Précisions d’ordre comptable »

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Notes :

[1] Circ. 14 avr. 2009 relative à la mise en oeuvre de la prime de fonctions et de résultats ; v. art. 7 du décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 : « La prime de fonctions et de résultats est exclusive de toutes autres indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir à l’exception de celles énumérées par arrêté du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et du ministre intéressé ».

[2] Est citée à l’appui de cette précision une décision du Conseil d’Etat, n° 291224, du 24 janvier 2007, Mme Gisèle A. (concernant les primes modulables aux magistrats de l’ordre judiciaire).

[3] Il ne s’agit pas là des parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l’Etat (PACTE).

[4] ... voire en fonction des relations que l’agent développe avec le supérieur hiérarchique ou le superviseur.

[5] Il est à noter que le vocabulaire des instances ministérielles est singulièrement resserré autour de quelques termes dont ceux de modulation, d’évaluation et de résultats, le tout compris par rapport à un ou plusieurs coefficients ou références...

[6] V. à ce titre, les deux décrets cités par la circulaire : le décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d’évaluation, de notation, et d’avancement des fonctionnaires de l’Etat et le décret n° 2007-1365 du 17 septembre 2007 portant application de l’article 55 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 « qui met en oeuvre, à titre expérimental pour les années 2007 à 2009, la suspension de la notation et qui autorise les administrations qui le souhaitent à se fonder sur des entretiens professionnels pour apprécier la valeur professionnelle des agents ».

[7] ... sans que soient prises en considération leurs propres centres d’intérêts — et en oubliant que leurs compétences sont souvent proportionnelles à leur épanouissement personnel au travail. Ce n’est pas dans les placards étroits calculés au mètre carré que s’exprime la conscience professionnelle !

[8] Le principe est que « la modulation appliquée à chacune des deux parts est indépendante ».

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Pr. Geneviève Koubi

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