Exposé des motifs d’un projet de loi et circulaire administrative

Le 23 mai 2009, par Geneviève Koubi,

A tout projet ou proposition de loi est associé un ’exposé des motifs’ [1].

Retenant la précision classique selon laquelle dans l’exposé des motifs sont présentés « les arguments de l’auteur de l’initiative à l’appui des modifications législatives ou des dispositions nouvelles envisagées », cet exposé n’est pas soumis à l’examen des assemblées. La fonction de cet exposé consiste, pour un projet de loi, en un exercice de persuasion à l’adresse des parlementaires comme des citoyens. Le but, pour le gouvernement, est de les convaincre du bien-fondé de l’intervention législative envisagée [2].

Or, ce travail de persuasion, marqué par le souci de séduction ou le désir d’approbation voire un élan d’adhésion, a parfois déjà été réalisé. C’est, certes, le cas lorsque le projet, ou la proposition de loi [3], prend sa source dans un des discours du Président de la République. Mais c’est aussi le cas lorsqu’un projet de loi a été précédé d’une circulaire ou d’une instruction l’annonçant implicitement, le commentant presque avant même qu’il ait été déposé, l’interprétant donc en mode anticipatoire [4]...

En effet, quelquefois, une circulaire administrative ou une instruction sert d’assise à un projet de loi, aussi est-elle plus ou moins recomposée dans son exposé des motifs.

Précédant le dépôt d’un projet de loi devant l’une des assemblées parlementaires, les circulaires et instructions, textes administratifs dits de ’fonction interprétative’, finissent progressivement par avoir pour vocation de soutenir un programme, d’annoncer les réformes, de préparer les citoyens à l’édiction de nouvelles normes. Cette tendance à faire des circulaires des textes préparatoires à une intervention législative a de tous temps existé. Toutefois, elle s’est particulièrement accentuée ces dernières années comme s’il était nécessaire au gouvernement de parer aux perturbations induites par un discours dit de ’rupture’ qui, de fait, revient à poursuivre les lignes commencées d’une avancée vers une ’américanisation’ du système de droit sans en détenir les fondations historiques. Il s’agit donc, par ces textes informes qui circulent en priorité dans des sphères fermées, d’avertir les services administratifs concernés des modifications législatives prochaines et, en certains cas, de prévenir les citoyens de l’importance des enjeux administratifs (organisationnels et/ou fonctionnels) de ces modifications, peut-être pour en dissimuler les aspérités politiques ou les caractères profondément idéologiques.

La configuration du site "circulaires.gouv.fr" et la faiblesse systémique de son moteur de recherche empêchent de proposer une analyse circonstanciée de ce phénomène qui fait se rejoindre les exposés des motifs des projets de loi et les circulaires administratives anticipatrices des réformes.

A partir du moment où l’on suppose que les circulaires ’valides’ seraient exclusivement portées sur ce site, la recherche s’avère singulièrement réduite dans l’espace et dans le temps, son champ ne pouvant se limiter aux seules ’circulaires applicables’. Il semble en effet que les circulaires qui n’auraient pas lieu d’être opposées aux citoyens ne sont pas nécessairement répertoriées dans ce site. Or, les informations données par les circulaires et instructions annonciatrices de réformes ne relèvent pas de cette catégorie de circulaires opposables.

Néanmoins certaines circulaires peuvent être repérées tant par l’effet des terminologies employées que, plus aisément, grâce aux coïncidences entre les libellés des projet de loi et les objets des circulaires et instructions. Ces circulaires s’avèrent le plus souvent générales. Mais elles peuvent aussi s’inscrire dans le cadre des propositions construites "à titre expérimental". La correspondance entre circulaires administratives (de qualité informative) et exposés des motifs d’un projet de loi est, peut-être, une des raisons de leur inscription sur ce site web du Premier ministre. Cependant, outre l’impact encore à évaluer des mesures de déconcentration qui octroient aux chefs des services concernés ou aux autorités qui les surplombent (préfet, recteur) un pouvoir d’édiction d’instructions diverses opposables aux administrés [5], le choix d’une insertion de ces circulaires informatives dans ce portail consacré aux circulaires, apparaît comme laissé à l’appréciation du Secrétariat général du gouvernement [6].

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Sans revenir sur des superpositions "circulaires/exposés de motifs" antérieures [7], les exemples actuels signifiant une coïncidence entre circulaire et exposé des motifs d’un projet de loi ne sont pas si rares. Pourtant, une modification dans le croisement entre ces discours doit être particulièrement signifiée ; une inversion en forme d’intermédiation de la jonction entre les deux types de textes est apparue durant ces dernières années. Jusqu’àlors, dans les cas de figure retenus, les circulaires se présentaient indirectement comme les supports administratifs des exposés des motifs. Certes, aucune référence n’était assurée (sauf exception) ; cependant, l’objet de l’exposé des motifs pouvait alors être décelé à travers la lecture de la circulaire. Or, depuis près de deux ans, sans même que le projet de loi ait été discuté, voire adopté par l’une des assemblées, à peine sont-ils déposés qu’ils générent des normes nouvelles. En effet, les exposés des motifs qui les présentent, deviennent de plus en plus fréquemment la référence principale de divers décrets ou arrêtés ... que des circulaires viennent ensuite interpréter ou commenter principalement à la lumière de ces exposés.

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De nos jours, les deux schémas induits par ces relations entre discours et normes, circulaire administrative->exposé des motifs->loi->décret(->circulaire administrative ?) et exposé des motifs->décret->circulaire administrative(->loi ?), sont mis en oeuvre. Deux illustrations sommaires peuvent être proposées :

- Le projet de loi relatif à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs est précédé d’un exposé des motifs qui rappelle les logiques sous-tendant l’instruction n° 74 du 24 mars 2009 relative à la lutte contre ce type d’armes.

Cette instruction est un "document non classifié". Parce que sa vocation est d’« être largement diffusé(e) auprès des services concernés », elle a pu être indexée sur le site du Premier ministre géré par le secrétariat général du gouvernement.

Selon l’exposé des motifs, « le recensement des pratiques et des textes en vigueur concernant la prévention et la répression des actes de prolifération a souligné la complexité de l’arsenal législatif existant. Si une grande partie des comportements susceptibles de contribuer à la prolifération des armes de destruction massive peut être actuellement incriminée, le droit positif français comporte des lacunes pour la répression de certaines actions liées à la prolifération ». Ce travail de recensement et de signalisation des lacunes a été effectué par les services de l’administration de la Défense et des Affaires étrangères. Cependant, il est nécessaire de remarquer que l’instruction du 24 mars 2009 s’impliquait principalement dans un jeu d’information et de prévention ; le projet est, lui, porteur de sanctions pénales ; l’exposé des motifs, laconique dans son introduction, en déroule donc les logiques répressives.

- Le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique n’est pas encore voté ; mais il est déjà mis en musique par des décrets, des arrêtés et des circulaires [8]. Parmi ces dernières, on relèvera la circulaire n° 2166 du 21 juillet 2008 en tant qu’elle est relative aux modalités de mise en oeuvre des décrets instituant :- une prime de restructuration de service et une allocation d’aide à la mobilité du conjoint, - un complément indemnitaire en faveur de certains fonctionnaires de l’Etat à l’occasion d’opérations de restructuration, - une indemnité de départ volontaire, - une indemnité temporaire de mobilité...

L’exposé des motifs de ce vieux projet de loi est construit autour du discours du Président de la République du 19 septembre 2007 à Nantes ; il estimait alors que « l’organisation de la mobilité à l’intérieur du service est l’un des grands enjeux de la réforme administrative ». De fait, dès l’introduction, l’exposé des motifs évoque la question : « La mobilité est un droit. Elle devient plus encore un atout, lorsqu’elle est organisée dans le cadre de la carrière garantie aux fonctionnaires : reconnaissance des compétences acquises, construction de parcours cohérents, perspectives d’évolution et de promotion à chaque étape de la vie professionnelle ». Les différents points abordés dans l’exposé des motifs ont été développés dans la plupart des textes édictés et publiés (décret, arrêté et circulaire) relatifs aux réorganisations des services comme aux modes d’évaluation professionnelle des agents publics.

Dans des espaces plus généraux que celui des situations des agents, quelques circulaires ont pu être énoncées en associant ces deux mouvements : la réorganisation et l’appréciation des compétences, sans user des termes précis de mobilité et de restructuration des services ; on note ainsi, entre autres, la circulaire du 27 février 2009 relative à la gestion des ressources humaines dans le cadre de l’organisation de l’administration départementale de l’Etat et la circulaire du 31 décembre 2008 relative à l’organisation de l’administration départementale de l’Etat.

Comme ces questions ne concernent pas directement les administrés, toutes les circulaires qui rejoindraient la problématique ne sont pas accessibles ou, du moins, peut-être existe-t-il des notes de service qui ne sont ni répertoriées sur le site des circulaires applicables ni inscrites dans la liste des circulaires engrangées sur Legifrance.gouv.fr dans un bulletin officiel de la fonction publique virtuel.

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- Un rappel des quelques circulaires qui annonçaient et le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales et le futur projet de loi qui sera sans doute déposé à l’automne qui en reprendrait les logiques, serait nécessaire.

La matière relevant d’un autre espace de réflexion, il resterait peut-être à se poser la question de savoir si, dans l’exposé des motifs ’inconnu’ à ce jour, s’y trouveront aussi quelques échos, par exemple, de la circulaire du 17 janvier 2006 sur la ’modernisation du contrôle de légalité’ ou de la circulaire du Premier ministre du 19 mars 2008 relative à la Réforme de l’organisation des services territoriaux de l’Etat... Mais ce modèle ne limitera pas l’interférence des jurisprudences ; aussi interviendront par la suite, du moins peut-on le supposer, des circulaires prenant en considération les effets ou les ’incidences’ des avis et décisions de justice [9].

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Toute lecture "administrative" d’un projet de loi ne saurait donc se dispenser de l’exposé des motifs. Le relevé des croisements entre ces exposés et les productions textuelles non normatives des bureaux et services administratifs n’est pas sans intérêt puisqu’il permet de repérer les modules de la "continuité" fonctionnelle des discours officiels et les modulations d’une "continuité administrative" par delà les discours politiques [10].

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Notes :

[1] Q. : Une thèse est-elle en préparation — ou soutenue (les bases de données SUDOC ne sont pas très fiables) — sur les "exposé des motifs" ?

[2] Sans ignorer que le juge peut, à l’occasion, s’inspirer de cet exposé pour invoquer ’les objectifs du texte’ notamment lorsque les débats parlementaires ne permettent pas de relever clairement ’l’intention du législateur’...

[3] V. pour ex., même si aucune référence n’est faite aux discours du Président de la République sur ce thème dans les exposés des motifs, prop. loi renforçant la lutte contre les violences de groupes, AN n° 1642, et prop. loi renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public, AN n° 1641.

[4] Attention : présenté lors d’une séminaire de recherche, au-delà d’une publication à venir sur ce thème, ce texte fait part d’une recherche en cours. Ne pas reproduire.

[5] sans qu’ils soient nécessairement mis à même d’en prendre connaissance.

[6] V. les mentions legales sur le site circulaires.gouv.fr.

[7] Ce fut ainsi le cas pour l’explicitation de certaines des dispositions insérées dans la loi n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations : Circ. 10 mai 2000 relative à la mise en place d’un numéro de téléphone gratuit (114) pour lutter contre les discriminations raciales, BOMI n° 2000-2 ; circ. 18 janvier 1999 relative à la mise en place d’une commission départementale d’accès à la citoyenneté, BOMI n° (19)99-1 ; etc.

[8] V. par ex., sur Droit criTIC : La pente de la restructuration de/des service/s ; Une pour quatre : l’économie des restructurations.

[9] Comme par ex., circ. 10 juin 2004 relative aux incidences de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 5 décembre 2002 sur les modalités d’autorisation de l’exécutif local à signer un marché public, ou, bien que la décision ne soit pas située en objet de la circulaire, circ. 8 févr. 2008 relative aux conventions de mandat passées par des collectivités et établissements publics locaux, cette circulaire diffusant « des consignes arrêtées conjointement sur la base d’un avis du Conseil d’Etat en date du 13 février 2007 reproduit en annexe n°2 ... ».

[10] Mais, sans doute, cette lecture nécessiterait une plus grande connaissance des mécanismes communicationnels des administrations, ... or, comment l’envisager sans s’y impliquer ?

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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