Réforme des collectivités territoriales. Avis du 4 nov. 2009 du Conseil économique, social et environnemental

Le 9 novembre 2009, par Geneviève Koubi,

Dès l’introduction, l’avis du Conseil économique social et environnemental du 4 novembre 2009 sur « Le rapport du comité pour la réforme des collectivités locales » souligne que, dans cette perspective, « c’est la communauté nationale dans son ensemble que la réforme affectera même si sa mise en oeuvre concerne d’abord les élus et les institutions ». La dimension locale seule ne peut donc être systématiquement retenue. Suivant cette logique « toute réforme des collectivités territoriales ne trouvera sa pleine efficacité que si elle s’inscrit dans un processus plus large de rénovation qui doit toucher l’ensemble du paysage institutionnel de notre pays. » [1] L’impact général de la réforme dépasse donc les querelles de territoires, les dissensions relatives aux périmètres des compétences, les démêlés autour de la détermination des champs d’action et l’obstination de certains élus quant aux terrains d’intervention.

- Déroulant rapidement le schéma de la décentralisation telle qu’elle a été pensée à partir des années 1982, il est affirmé dans ce rapport que nul ne la remet en cause : « La loi du 2 mars 1982 visait à rapprocher les citoyens des lieux de décision, renforcer les pouvoirs locaux par rapport au pouvoir central, transférer de nouvelles compétences aux autorités élues, faciliter le développement local à l’initiative des acteurs de terrain et assurer une gestion plus efficace des affaires locales en vue d’une meilleure réponse aux besoins. Les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 fixaient la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat selon une logique de blocs : en théorie les questions de proximité à la commune, les actions de solidarité au département, le long terme à la région. Le nouveau dispositif reposait sur quatre principes : le maintien des différentes structures d’administration locale existantes, la libre administration des communes, départements et régions, l’absence de tutelle d’une collectivité sur l’autre et l’exacte compensation financière des transferts. »

Toutefois, si « personne ne remet en cause la décentralisation (...) son fonctionnement qui est contesté ». Les deux raisons avancées pour justifier cette ‘constatation’ plus que cette contestation sont « d’une part les nombreux textes qui sont venus compléter le dispositif sans tenir compte de la complexité croissante qu’ils engendraient » et d’autre part la modification du contexte et l’absence de mesures d’adaptations, mesures que la transformation des conjonctures et des idéologies rendait nécessaires [2]. Dans d’autres écarts, le catalogue des dysfonctionnements inciterait à s’inquiéter d’un “droit illisible” ; pourtant, les responsables de cette situation de plus en plus complexe sont ceux qui la déplorent (membres du gouvernement et élus parlementaires). Les partages de compétences sont vains quand les transferts de moyens ne suivent pas ; or, du fait même de ce ‘mille-feuille’ tant décrié et si peu renié, toutes « les collectivités se sentent impliquées » dans les politiques sociales – ce, quel que soit le domaine considéré. Dans le souci d’éviter l’éclosion de contrepouvoirs, l’enchevêtrement des compétences n’était-il pas, au moins implicitement, le but poursuivi ?

L’un des indices de la mutation de la pensée juridique à propos de la décentralisation se situerait dans le glissement du vocabulaire lorsque l’expression de "collectivité locale" s’efface sous celle de "collectivité territoriale". Le rapprochement entre les politiques décentralisées (collectivités) et les politiques d’Etat quant à l’aménagement du territoire (dès 1995) s’en est trouvé confirmé. L’avis du CESE ne revient pas sur cette translation sémantique qui a assuré l’immixtion de l’Etat dans le mécanisme des “droits et libertés des collectivités locales”. En un simple paragraphe, il en dessine les marges : « si la réforme initiée en 1995 insiste sur la nécessité de recentrer l’État sur ses fonctions régaliennes, et si la loi “responsabilités et libertés locales“ de 2004 se donne comme objectif de faire en sorte qu’il ne soit plus acteur dans les domaines transférés, on observe depuis quelques années une tendance à la recentralisation qui tend à se manifester dans certains domaines (il en est ainsi de pratiques qui, sans être générales sur le territoire, ont pu être constatées en matière d’insertion, de formation professionnelle...) » [3].

- Approuvant les progrès de la coopération intercommunale qui annonçait déjà la recomposition des collectivités locales de ‘proximité citoyenne’, le rapporteur note, implicitement, les insuffisances de la réforme constitutionnelle de 2003. Inscrire au fronton de la République le principe d’une organisation décentralisée de la France méritait une politique plus constructive. Cette étape du processus de décentralisation a dessiné le chemin vers l’actuelle proposition de réforme sur laquelle planchent les juristes et les politistes et par laquelle se dégradent les lignes forces des clivages politiques.

La dominance des regroupements et des fusions ne concerne pas le « territoire » proprement dit. Celui-ci est toujours le même, ce sont les découpages de l’exercice du pouvoir et les superficies accordées aux compétences qui se trouvent bouleversés. Que les intercommunalités ne connaissent pas d’unité et rendent compte d’une « grande hétérogénéité » n’est en rien troublant pour les citoyens, mais pour un gouvernement soucieux de reprendre en main les collectivités, l’absence d’uniformité dérange. Si le principe de la libre administration des collectivités territoriales est toujours l’étendard brandi devant les réformes, si la garantie de ce principe paraît devoir être assurée par l’Etat, il est de peu de force devant les futures mises en œuvre des méthodes de management. Les collectivités territoriales se gèrent-elles comme des entreprises ?

Certes, de par la Constitution, du fait de trois lois organiques sont reconnus le droit pour les collectivités territoriales de procéder à des expérimentations (2003) et le droit de soumettre au referendum les projets de délibérations relevant de leur compétence (2003), de même qu’y est affirmée leur autonomie financière (2004)... mais ces perspectives sont étroitement liées aux idéologies diffusées par le pouvoir politique et aux postures des administrations centrales à leur égard. Les termes de compétitivité et de performance qui ont accompagné l’institutionnalisation de ces droits compris comme des « pouvoirs locaux » étaient alors les maîtres mots de la modernisation...

- Ce schéma qui évitait l’antagonisme entre les deux démarches d’administration, – soit, prosaïquement, entre décentralisation et déconcentration –, a été remis en cause par les discours sur la réforme de l’Etat sous labellisation RGPP : « … avec la RGPP, c’est la réorganisation de l’ensemble des services déconcentrés au niveau du département et de la région qui est opérée. Dans le même temps, les services régionaux sont renforcés dans leur rôle et un pouvoir hiérarchique est donné au préfet de région, ce qui va dans le sens de la reconnaissance de l’échelon régional comme un niveau structurant aussi bien pour l’État que pour les collectivités. Se pose néanmoins la question du sens à donner à l’action des fonctionnaires de l’État au niveau départemental et infradépartemental dans les domaines autres que régaliens. » [4].

Ainsi, « au-delà de l’organisation, c’est la place de l’État par rapport aux collectivités qui doit être mieux définie » [5]. Cette dimension est rarement prise en considération. Pourtant, sur le terrain des approches institutionnelles, plusieurs dynamiques s’affrontent entre les deux pôles que sont la centralisation et la décentralisation. La centralisation connaît des dérives insistantes vers le totalitarisme et la décentralisation ne sera jamais totalement opérationnelle – les bornes des pouvoirs locaux sont celles que les contrôles organisés par l’Etat ont de tous temps spécifiées. C’est dans l’entre-deux de la déconcentration et de la décentration que se trouvent les profilages de la ‘décentralisation à la française’ aujourd’hui remise sur le métier parce qu’elle a engendré des poches de contre-pouvoir à l’endroit du gouvernement. Le gouvernement, lui, s’efforce au prétexte de compression des dépenses publiques de resserrer les champs d’intervention des élus locaux. Or s’il est une constante de la marque d’une République d’organisation décentralisée, ce sont le statut de l’élu local et les élus locaux. En quelque sorte, à rebours du discours classique, il s’agirait presque de penser que “plus il y a d’élus locaux, plus la décentralisation prend sens” [6]. La réduction du corps élu revêtirait alors une qualité régressive par rapport à l’extension du corps électoral [7]. Evidemment, telle n’est pas l’orientation qu’emprunte le rapport.

Toutefois, « le CESE n’est pas certain que la mise en place de conseillers territoriaux uniques pour le département et la région apportera une réelle amélioration à la fois en termes de lisibilité pour les citoyens et d’efficacité pour les élus et leur action. » [8]

- Les configurations ont changé depuis le début des années 2000. Prenant appui sur un constat global (et reconnu sur la plupart des pays de la planète), les sociétés civiles sont urbaines plus qu’elles ne s’urbanisent… La ville devient le centre d’une agglomération tentaculaire. Dès lors, « le système territorial français est de moins en moins adapté à la gouvernance des métropoles. La commune est à la fois un espace trop vaste pour la gestion des problèmes de quartier et trop restreint pour intégrer les interdépendances métropolitaines. » Toute la pensée de la décentralisation implose dans ce schéma : ce n’est plus la citoyenneté qui en est au centre mais la gestion des « problèmes » (de sécurité ?). La connaissance du phénomène urbain se réduit à une politique géométrique qui exclut toutes les questions sociales et civiles : la dégradation des services publics et la dégénérescence des principes de solidarité ont contribué à ce rassemblement des populations dans des quartiers balisés ; sous l’impact de la globalisation, la flore et la faune des spéculations financières et immobilières ont construit les limites des cités en même temps que les frontières des villes se distendaient. La ruralité devient exotisme ! L’espace rural ramasse les images d’Epinal, lieu d’élevage intensif et terre de monocultures assoiffées, au plaisir citadin des bourrasques pour des échappatoires de détente ou de retraite.

Dès que la notion de développement des territoires ruraux interfère, les réticences s’expriment : « Pour les habitants des grandes villes,…. le département est parfois perçu comme l’outil de l’expression d’intérêts ruraux divergeant avec les intérêts urbains. » Ainsi, pour préserver ce caractère qui les place à distance de la “néo-ruralité”, les collectivités territoriales ont accepté le jeu imposé par l’Etat en glissant sur la vague de la contractualisation [9] et en se préoccupant de questions qui ne rentraient pas dans leur champ de compétences – comme par exemple, les universités (même si elles sont dites autonomes) et le réseau routier national.

- Appuyant certaines des remarques et observations qu’il avait pu énoncer dans le passé [10], « le CESE se montre favorable à une réforme territoriale aboutissant à un système plus cohérent, plus compétitif, plus juste et plus lisible. » [11]

Or, ce n’est pas une réforme qui se prépare ; c’est dans une “rationalisation institutionnelle” que les pouvoirs publics s’engagent : simplification des structures territoriales et clarification des compétences vont de pair. Le projet déposé au Sénat concerne l’élection des conseillers territoriaux, la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux en 2014 et la réforme des collectivités territoriales. Celle-ci suppose « la création de conseillers territoriaux ; l’achèvement de la carte intercommunale et l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct en 2014 [12] ; l’instauration de métropoles selon un double dispositif (métropoles d’un seul tenant et pôles métropolitains) ; lancement du chantier sur la clarification des compétences (selon le principe de spécialisation) ».

Dès lors, « le CESE estime qu’il ne faut pas faire du redécoupage régional un préalable à la réforme. En revanche, des regroupements facultatifs, globaux ou autour de projets concertés, lui paraissent souhaitables et à encourager par des mesures incitatives tout comme l’est l’ouverture au département de cette possibilité » [13].

Si l’articulation region/département retient son attention (comme celle de la plupart des commentateurs de la réforme des collectivités territoriales), certaines observations peuvent servir les argumentations relatives à une reconsidération de la place des collectivités locales sur le territoire. Ainsi, par exemple, plaidant pour le maintien de la « clause générale de compétence », le CESE remarque que, grâce à la souplesse qu’elle suppose, « chaque collectivité locale peut agir pour toute opération présentant un intérêt local même si aucune disposition ne lui en attribue expressément la compétence, à condition de ne pas empiéter sur une compétence exclusive d’une autre collectivité » ; il estime aussi que « la suppression de cette clause sera dommageable pour la région si on veut lui donner un rôle majeur en matière de développement des territoires ». Car l’échelon privilégié pour le CESE est la “région” [14].

- Régions et métropoles travailleront-elles de concert ? La dissociation entre l’urbain et le rural pourrait-elle trouver dans cette opposition non pas seulement d’autres terrains d’observation mais plutôt des lieux et des modes d’expression ? Selon le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, onze métropoles deviendraient des collectivités locales à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution : Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes. Cette notion de métropole rejoint-elle la fonction des « grands pôles à fort rayonnement économique et culturel » que le CESE préconisait de créer « dans un souci d’équilibre du territoire » ?

Les interrogations du CESE à ce propos ne sont pas sans dénoter d’une certaine réticence quant à cet ouvrage du droit encore à fabriquer : « Le CESE estime … que des précisions devront être apportées : ● sur la définition du terme métropole : s’agit-il de grandes villes ou de réseaux de grandes villes (comme le réseau de la côte d’Opale), de métropoles régionales (qui peuvent être en duopole comme Nancy-Metz) ou de métropoles à vocation européenne ou internationale (on en dénombre aujourd’hui six ou sept) ? La métropole doit-elle être assimilée à la structure intercommunale ou à ce que les géographes appellent l’aire urbaine ? ● sur les raisons qui justifient le choix des premières métropoles à créer par la loi : s’agit-il de donner les moyens à quelques métropoles d’atteindre un niveau européen voire international, ou simplement de mieux prendre en compte le fait urbain ? ainsi que sur les critères de sélection qui devront être retenus si d’autres métropoles doivent être mises en place sur la base du volontariat : les grandes villes qui pourront ainsi réellement prétendre à l’appellation métropole seront-elles choisies uniquement sur des critères de taille ? » [15]

L’avis du 4 novembre 2009 du CESE (sur le rapport de C. Rouleau) ne se fonde donc pas exclusivement sur le rapport du Comité Balladur ni sur le projet de loi déposé devant le Sénat. Il en dépasse les périmètres afin que le CESE puisse ajouter sa pierre à l’édifice.

Pour que la réforme prenne sens, le CESE rappelle alors une distinction qu’il estime primordiale entre compétence stratégique et compétence de gestion. Il considère donc « qu’un critère essentiel doit être pris en compte : le caractère stratégique ou de gestion d’une compétence ». Ce sont des compétences stratégiques pour la région : « la région définit des objectifs et des orientations en matière d’aménagement du territoire et de développement économique, social, environnemental, culturel de l’ensemble de son territoire ; elle établit des documents prospectifs, des schémas, elle favorise la construction d’une cohérence globale, ce sont des compétences stratégiques ». Dans ce cas, si « les départements ont pour rôle d’assurer des services (la voirie, l’action sociale...), ce sont des compétences de gestion ». Cette distinction peut également jouer dans le cadre des rapports intercommunaux : « les tâches stratégiques (sont) confiées aux intercommunalités à fiscalité propre » et les compétences dévolues aux communes le sont en matière de gestion. « Pour le CESE, c’est sur cette base - stratégie et gestion - que doit être réaménagée la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités » [16].

En final, le rapport pour le CESE revient sur l’image du « millefeuille administratif », cette « architecture territoriale (n’étant) pas propre à notre pays ». En une phrase, il résume les raisons de la démarche adoptée car « derrière cette apparente similitude, la France présente des disparités fondamentales avec ses voisins : un nombre très important de petites communes, des métropoles insuffisamment compétitives et des régions insuffisamment puissantes face à leurs homologues européennes, un manque de cohérence de l’ensemble. »

Le CESE ne s’oppose donc pas à la suppression de l’un ou l’autre des échelons actuels à condition que les intercommunalités soient renforcées [17], que « l’articulation entre les différents niveaux de collectivités » revienne « à revitaliser la notion de chef de file maître d’ouvrage, grand concept des lois de décentralisation », etc.

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De toutes façons, comme en tant d’autres domaines, certains ont l’impression que l’application de la réforme a commencé avant même que la loi n’ait été votée..

Notes :

[1] p. 44.

[2] p. 8-9.

[3] p. 13.

[4] p. 36.

[5] p. 37.

[6] Mais déjà comment appréhender les terminologies puisque le conseiller ne serait que « territorial » ?

[7] Est-il concevable/convenable de creuser cette idée dans une conjoncture qui met en exergue la difficulté d’être élu, et de le rester ? V. p. 37-39.

[8] p. 43.

[9] V. p. 31-32.

[10] V. p. 17-19, la liste des avis rendus par le CES sur des problématiques proches et relatives à la décentralisation : juin 2000 sur La décentralisation et le citoyen ; avril 2003 sur Les métropoles et la structuration des territoires ; juin 2004 sur La décentralisation et la nouvelle politique contractuelle ; juin 2005 sur Communes, intercommunalités : quels devenirs ? ; décembre 2006 sur La fiscalité et les finances publiques locales ; octobre 2008 sur L’évaluation et le suivi des relations financières entre l’État et les collectivités locales.

[11] V. p. 16-17, la liste des travaux et rapports qui ont été réalisés sur ce thème

[12] V. pour ce qui concerne les communes et l’intercommunalité, p. 26-27. Retenant cette remarque : « Toutefois (le CESE) estime que tant que les intercommunalités n’auront pas la taille suffisante pour élaborer et mettre en oeuvre des politiques de développement territorial à une échelle pertinente, il sera nécessaire de s’appuyer sur des lieux de définition des schémas territoriaux. »

[13] p. 28 ; de fait, « le CESE comprend la position pragmatique du Comité sur le nombre d’échelons, mais n’exclut pas une possibilité d’évolution ultérieure. »

[14] De fait, « à terme le scénario est régional, ce que le CESE estime positif. » : p. 31.

[15] p. 28.

[16] p. 30.

[17] L’idée est de « veiller à rationaliser l’intercommunalité pour que les regroupements soient fondés sur la recherche de l’efficacité ».

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Pr. Geneviève Koubi

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