Administrés consommateurs de service public ou de droits ?
A propos du Rapport du Médiateur de la République pour 2009
mardi 23 février 2010, par Geneviève Koubi
Le sentiment est toujours au firmament des zones médiatiques. Les premières annonces relatives au rapport du Médiateur de la République pour 2009, rendu le 23 février 2010, mettent en exergue la formulation compassionnelle d’« une société "fatiguée psychiquement" ». La dépêche AFP du 20 février 2010, reprise par l’ensemble des médias, soulignait les constats propres aux sociétés libérales qui génèrent inégalités et injustices sociales : en France, c’est dans « une société qui se fragmente, où le chacun pour soi remplace l’envie de vivre ensemble » qu’il est désormais demandé de s’insérer pour les uns, de s’intégrer pour les autres ou de se maintenir pour certains [1]...
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Le rapport du Médiateur de la République [2] pointe aussi bien l’instabilité normative et juridique que la fragilisation du service au public [3], les dysfonctionnements de l’accueil des publics [4], les « excès de zèle de l’administration en matière de renouvellement des papiers d’identité » [5]. Dès lors, si « réorganiser les services de l’État est ... nécessaire », il semblerait utile d’éviter la précipitation, il serait bon de « se donner le temps de la maturation et définir un véritable mode de conduite de l’action. La dimension humaine du changement est ... trop souvent ignorée dans le management, tant de l’entreprise que des services étatiques. » (p. 6) ; si l’enjeu est de « contractualiser les objectifs, (de) valoriser les résultats, (d’)imprégner l’ensemble de la sphère publique de la culture de la performance », ne faudrait-il pas aussi « que ces indicateurs soient pertinents et n’aient pas pour seule finalité de satisfaire une hiérarchie ou de servir de faire-valoir médiatique. » (p. 5) ? Comment alors dépasser le fait que « la loi n’apparaît plus comme le bouclier du plus faible contre le plus fort, mais comme une nouvelle arme aux mains du plus fort pour asseoir sa domination contre le plus faible » (p. 7) [6] ?
Force est de constater que dans un contexte de crise économique et sociale, la remontée des sentiments interfère dans les relations administratives. Le “ressenti” rejoint le ressentiment : « Les citoyens ont également davantage pris conscience des devoirs que l’administration a envers eux. Mais la lente montée de l’individualisme et la plus récente mais néanmoins brutale irruption de la crise ont modifié les comportements. Le résultat ? Une exigence chaque jour plus forte pour que la loi et la règle soient mises au profit des intérêts particuliers. À divers degrés mais toujours avec force, c’est ce qu’expriment certaines réclamations adressées au Médiateur par des citoyens devenus peu à peu des “consommateurs” de service public » (p. 19). Réclamer l’application du droit et solliciter le respect des droits dans l’attente d’un service public performant et de qualité reviendraient à se positionner comme un consommateur de service public ! Comment devraient réagir les administrés qui “ont respecté les procédures” et se voient tout de même pénalisés ? Devraient-ils admettre cette sanction qui, par delà leur méconnaissance, pourrait procéder d’une erreur informatique [7] ou d’une méfiance tatillonne d’un agent public à leur égard ? Comment s’étonner qu’ils aient alors l’impression “d’être traités de manière injuste, inégale, discriminatoire” (p. 18) [8] ? Et si leur demande quant à l’attribution d’un droit reste lettre morte alors que le texte de loi la fonde et la justifie, comment pourraient-ils admettre une attente indéterminée d’une réponse due à l’absence de décret d’application ou de circulaire [9] ?
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Par ailleurs, la dépersonnalisation de l’individu par la numérisation de ses données personnelles bloque le processus d’une restauration de la confiance des citoyens envers les administrations publiques [10]. De fait, « le recours aux outils technologiques a parfois été la source de nombreux tracas. » (p. 26). De toute évidence, sous la férule d’une exigence quant au développement des relations numériques [11], « l’administration gère des dossiers, non des personnes », que ces dernières soient ou non en difficulté.
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Ces divers aperçus exigeraient que soit retenue la question spécifique de la transformation de l’usager du service public en consommateur de service public. C’est une incise qui n’apparaît pas dans les brèves que sont les dépêches — AFP ou autres —. Pourtant, la remarque relative à « l’émergence de plus en plus prononcée d’un usager consommateur de droits, qui a rompu tout dialogue avec l’administration » avait été évoquée dans le communiqué de presse annonçant la présentation du rapport annuel du Médiateur de la République, remis le 23 février 2009. S’agit-il de relever la posture d’un administré consommateur de service public ou de signifier la stature d’un usager du service public consommateur de droits, de droits dont il jouit de par la loi, de droits qu’il a acquis, de droits qui lui sont attribués, de droits auxquels il peut prétendre ? L’allusion émise dans l’éditorial selon laquelle « les administrés méconnaissent leurs droits, en mesurent mal la portée et ont souvent du mal à les respecter » (p. 4) ne contredit-elle pas cette perception ? De plus, l’expression même de « consommateur de droits » n’apparaît pas dans le rapport.
Evoquer un « usager consommateur de droits qui a rompu tout dialogue avec l’administration » exigerait que soit renversée la problématique. Comment la cassure dans la communication entre administrations et administrés pourrait-elle procéder de l’usager ? Ne faudrait-il pas aussi retenir les farces et attrapes des automates destinés à remplacer les guichets par la distribution de tickets numérotés mal imprimés, le jeu des communications téléphonées qui n’en finissent pas de faire durer l’attente en des musiques lancinantes, celui des relations téléphoniques en touches sur lesquelles appuyer au fur et à mesure des consignes données par une voix mécanisée, les parcours opérés sur les sites officiels ou officialisés d’écrans en écrans, de pages dites "d’accueil" en pages d’accueil, à coup de souris ou d’effleurement sur une touche sensible, à l’aide d’un code ou d’un mot de passe toujours à rechercher au fond d’un tiroir, les clics de validation des dossiers ou documents déposés, provisoires ou définitifs, qui signent la fin de communication, etc. Dans cet univers dématérialisé la seule relation que l’usager peut avoir avec l’administration est circonscrite autour de la "démarche" réalisée par le biais des téléprocédures... C’est en tenant compte de ces errements informatiques qu’une suggestion, déjà émise dans d’autres rapports du médiateur, est réitérée : « Il resterait cependant à inventer, au bénéfice des usagers qui ne maîtrisent pas les technologies de l’information et de la communication (TIC), un équivalent en termes d’accueil physique. » (p. 19). En effet, lorsque cette démarche téléprocédurale ne répond pas à une obligation, elle exprime une "demande". Qu’elle soit sollicitation ou réclamation, que sa raison d’être soit ou non l’exigibilité d’un droit reconnu par les lois et règlements, cette demande est généralement une demande de considération [12], une demande de considération de soi comme une demande de considération des "droits" auquel un usager peut prétendre...
Dans ce rapport, n’y a-t-il pas par ailleurs une confusion orchestrée entre droits des administrés et droits des consommateurs [13] ? L’usager, l’administré, voire même le client du service, peut-il devant un service public être désigné comme un "consommateur de droits" ? La dynamique compassionnelle de la ”réparation” des dommages générés par des activités étatiques (essais nucléaires, accidents médicaux, dépôts de déchets radioactifs, etc.) le transforme-t-elle en consommateur de justice [14] ? Solliciter une explication accessible, complète et compréhensible, pour ce qui concerne sa santé relève-t-il d’une posture de consommateur de santé [15] ? etc.
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Mais que voudrait donc annoncer la formule insérée dans le communiqué du 16 février 2010 sur le site web du Médiateur de la République lorsqu’il s’agit de dénoncer « l’émergence de plus en plus prononcée d’un usager consommateur de droits, qui a rompu tout dialogue avec l’administration » ?
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Notes
[1] Editorial : « L’époque où le "vivre ensemble" se fondait sur l’existence de règles communes, sur des autorités de proximité les faisant respecter, et sur des citoyens qui les connaissaient et y adhéraient semble révolue. Les espérances collectives ont cédé la place aux inquiétudes collectives et aux émotions médiatiques. Notre société gère son angoisse par une décharge d’agressivité là où nous attendions un regain de solidarité. » (p. 5)
[2] ... avant qu’il ne devienne le fait d’un "Défenseur des droits" ? L’éditorial du Médiateur de la République s’achève sur ces mots : « ... il s’agit de trouver, dans le nouveau rapport qui émerge entre le collectif et l’individu, un espace d’équilibre entre l’autorité légale et le respect de la personne. Dans ce contexte, le passage du Médiateur de la République au Défenseur des droits arrive à point nommé. » (p. 7.). V. aussi, Rapport p. 78-79.
[3] : « Le premier fossé entre les citoyens et l’État, c’est celui que creuse la loi par une complexité croissante, qui met sa compréhension hors de portée de l’individu. » (p. 4) ; « C’est un sentiment diffus que les citoyens sont de plus en plus nombreux à ressentir, dans un éventail de situations large, et plus spécialement lorsqu’ils ont affaire à la puissance publique : celui d’être face à un vertigineux empilement de lois et de règlements, dont ils n’arrivent à savoir qu’avec difficulté lesquels s’appliquent à leur situation particulière. » (p. 16)
[4] : « L’accueil est encore aujourd’hui considéré comme une fonction mineure dans les organisations du travail. C’est pourtant le point d’entrée de l’usager dans l’organisation et dont les deux missions sont déterminantes : écouter et orienter. » (p. 6)
[5] Cette question fait aussi l’objet d’une dépêche AFP, du 23 février 2010 cette fois ; notant que le rapport indique la "prudence exagérée de l’administration dans la délivrance de documents administratifs tend à se généraliser, comme en témoignent les courriers (...) de Français nés à l’étranger ou dont l’un des parents est né à l’étranger", elle rappelle que le ministre de la Justice avait annoncé, le 18 février 2010, un assouplissement de ces démarches afin d’éviter les "tracas administratifs" lors du renouvellement des papiers d’identité. V. les observations présentées p. 38.
[6] Cette constatation est suivie de ces observations : « Le système légal n’étant plus le calque d’un système juste, la tentation est grande soit de se diriger vers les systèmes illégaux, miroirs aux alouettes promettant une autre justice et cachant les pires exploitations, soit de laisser libre cours à sa colère et son exaspération contre le système établi, dans les accès de violence que nous ne connaissons désormais que trop bien. »
[7] … les erreurs et les pannes d’ordinateurs ne sont-elles pas des excuses faciles de certains dysfonctionnements d’un service ? Ainsi, « … les rares explications, trop techniques ou incomplètes et dans lesquelles le mauvais rôle échoit commodément à l’informatique, sont perçues au mieux comme de l’indifférence, sinon comme du mépris » (p. 26).
[8] En effet, « il arrive même qu’en remplissant son devoir de citoyen, l’administré se retrouve lésé et peine à se faire rétablir dans ses droits. » (p. 31)
[9] V. les brève remarques à propos de la place des circulaires dans le mécanisme des relations administratives p. 21.
[10] Ce d’autant plus qu’en bien des domaines, alors que les transmissions d’informations d’administration à administration sont substantielles, « la faible compatibilité des systèmes informatiques et le manque d’interconnexion constituent un frein majeur à la circulation de l’information. » (p. 23). Ceci vaut particulièrement pour les régimes de retraite, notamment dans l’éducation nationale ; il est aussi signifié qu’« avec l’autonomie des universités, le problème risque fort de s’amplifier. »
[11] V. Rapport du groupe "Experts numériques" : Amélioration de la relation numérique à l’usager remis le 12 février 2010 au ministre du Budget. V. aussi, la présentation qui en est faite 1. sur le site du ministère réceptionnaire : les mesures du rapport remis ; 2. sur le site Forum des droits sur l’internet : Remise du rapport. »
[12] V. C. Haroche, J.C. Vatin (dir.), La considération, ed. Desclée de Brouwer 1998.
[13] V. p. 49-52.
[14] De fait, en tous domaines, « les conflits se règlent de plus en plus dans les prétoires. » (p. 8) ; « Le recours au procès est entré dans les moeurs : les citoyens demandent avec une insistance grandissante à la justice de trancher des litiges portant sur les moindres aspects de leur vie et sont de plus en plus nombreux à pousser les portes des tribunaux en exigeant que l’État leur donne raison. » (p. 40)
[15] Le risque de la rétention d’information est alors d’induire des comportements qui peuvent « déboucher sur la rupture totale de dialogue, voire un conflit, avec de la part du patient ou de ses ayants droit une réelle volonté de le judiciariser. Il s’agit là d’un phénomène nouveau, dont on perçoit la montée en puissance. » (p. 19) ; v. aussi sur la source des comportements violents de la part des patients envers les personnels : « … l’influence des multiples vecteurs d’information à destination du grand public, en particulier Internet et ses forums. Des usagers surinformés, poly-informés, mais le plus souvent mal informés, opposent au corps médical des éléments de connaissance scientifique parcellaires, inadaptés à la situation ou mal interprétés, donc des certitudes non fondées. » p. 36.
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