Qualité des services publics ? A la recherche des « indicateurs » A propos du rapport : "Modernisation de l’Etat, qualité des services publics et indicateurs", mars 2010

Le 6 mars 2010, par Geneviève Koubi,

La question du “service public” est systématiquement soulevée lorsque s’esquissent des comportements de résistance ou des gestes de réticence des agents de la fonction publique ou que s’annoncent des actions de contestation ou des mouvements de grève dans les cadres de la fonction publique. Alors que la refonte envisagée des statuts des fonctionnaires revient à déclasser la notion même de “fonction publique”, tandis que la dégradation constatée des services publics relève pour une grande part des règles issues des discours de la RGPP [1], maintenant que les pouvoirs publics prétendent s’inquiéter de l’indignation des administrés devant les minuties humiliantes des formalités administratives, pour ajouter un peu de couleur à la morosité ambiante en recommençant la ritournelle de la « culture du résultat », vient d’être publié à la Documentation française, un énième rapport sur la qualité des services publics… ou des services administratifs [2].

Cet énième rapport se distingue des précédents en ce qu’il entre de plain pied dans la dynamique RGPP. En effet, F. Cornut-Gentille, auteur du rapport remis en ce début de mois de mars 2010 au ministre du budget, inscrit sa réflexion sur Modernisation de l’Etat, qualité des services publics et indicateurs « dans le cadre de la réforme de l’Etat qui “a pour but d’améliorer le service rendu à l’usager tout en maîtrisant les coûts” ». La lettre de mission (du 2 octobre 2009) du Premier ministre qui devait guider ses pas dans cet univers particulier où l’administré et l’usager ont une même figure, lui assignait plusieurs objectifs dont l’un était « d’identifier les quelques indicateurs qui permettent de répondre » aux attentes des Français dans leurs rapports avec les administrations [3] ; il lui était ainsi nécessaire de parvenir à « proposer une méthode d’une part pour construire, élaborer et suivre ces indicateurs et, d’autre part, pour fixer des objectifs à atteindre » et, de ce fait à « proposer des recommandations pour accompagner les administrations dans l’atteinte des objectifs de chaque indicateur. » (p. 9).

A la base de ses quelques remarques, se trouvent les résultats de deux sondages qui ne font que confirmer tant d’autres enquêtes d’opinion, à savoir que les sondés apprécient les services publics mais qu’ils constatent avec regret leur dégradation progressive ; s’ils relèvent quelque peu certains progrès techniques, ils s’inquiètent de voir l’Etat se désengager de plus en plus de ces activités essentielles au maintien du lien social [4]. Dès lors, F. Cornut-Gentille ne peut que remarquer que « l’Etat doit encore convaincre de sa volonté d’améliorer la qualité en particulier dans le suivi personnalisé de l’usager. » (p. 11)

Quatre temps sont distingués pour rendre compte de cette démarche destinée à encore approfondir la perception “personnaliste” du service public sans que la situation spécifique de l’usager fasse l’objet d’analyses et sans que la conception solidaire du service public soit retenue. En effet, constater que « les nouvelles technologies ont permis d’enregistrer de véritables progrès en matière de traitement administratif des demandes » ne signifie pas que « l’espace-temps gagné grâce aux nouvelles technologies » amènent les agents « à s’investir plus en avant sur les dossiers les plus épineux, exigeant temps et méthodes personnalisées. Or, souvent, la satisfaction de constater la réduction des délais ne s’est pas faite au profit des situations difficiles, les agents étant affectés à de nouvelles tâches et non à l’examen de ces cas atypiques. » (p. 20). Autrement dit, les agents ne disposent pas du temps nécessaire pour s’occuper des situations particulières qui ne rentrent dans aucun des cadres informatisés. La personnalisation du service public supposerait-elle que tous et chacun répondent à un même modèle ? Faut-il penser que le Français de l’administration modernisée n’est individualisé qu’en tant qu’il ne pose pas de questions nouvelles [5] ? La fonction des « indicateurs » est alors placée au cœur du propos.

- 1. Approfondir la culture du résultat

La « culture du résultat » est le dogme d’une société qui se construit sur le schème quantitatif. De fait, il est difficile d’ignorer la résistance à sa propagation : « la culture du résultat est aujourd’hui au coeur d’interrogations voire de polémiques. » (p. 12) Toutefois, sans s’attarder sur ces questionnements essentiels à la vitalité d’une composition sociale, F. Cornut-Gentille préfère les sirènes rassurantes de la méthode Coué en se référant à ses maîtres à penser : « prôner la culture du résultat, c’est définir une ambition voire une exigence pour les services publics (…) “la réforme de l’Etat, ce n’est pas seulement une source d’économies. C’est également une qualité de service renforcée”. [6] » Ainsi, la culture du résultat est-elle présentée comme « une exigence désormais largement acceptée voire même demandée par l’administration et l’opinion » [7] (p. 13).

Devenue obligation, mesure phare d’une modernisation accélérée dépourvue de toute antenne humaniste, la « culture du résultat » semble n’être justifiée que par des considérations financières. Le rapport se focalise sur la LOLF [8] et en décline des lectures monétaires. La morale de ce paragraphe introductif est concentrée autour d’une phrase : « Pour consolider l’indispensable réforme de l’Etat, la culture du résultat doit donc être réaffirmée devant les agents et les Français en renforçant la légitimité de ses outils, les indicateurs, et de leurs usages. » (p. 14)

- 2. Plus qu’un instrument d’observation, l’indicateur doit devenir un levier de modernisation de l’Etat

Disposés dans un discours louant la culture du résultat, les « indicateurs » ne peuvent détenir la valeur d’un paramètre pertinent pour évoquer la question des services publics ; ils sont pourtant des outils statistiques substantiels "d’alerte" — mais il n’est pas sûr que cette dimension soit celle retenue. S’ils forment généralement des « batterie de chiffres établis par l’administration pour un usage interne » (p. 15), les indicateurs doivent, pour ce qui concerne les services publics, permettre d’en observer les évolutions tant du côté des agents que du côté des usagers. Tout indicateur est donc un "instrument de mesure" qui fournit des données ciblées et, suivant le choix opéré par un décideur, occulte d’autres facteurs qui pourraient tout autant servir une analyse. Comme tout instrument de mesure, sa fonction principale est de révéler des “forces quantitatives” lesquelles peuvent être pensées en terme de ‘valeurs’ ; son utilisation est le plus souvent affectée à un domaine particulier de ‘gestion’ des situations, des réclamations, des dysfonctionnements, etc. Ainsi « un indicateur sera d’autant plus pertinent qu’il se révèlera négatif à son point de départ. » (p. 18), facilitant ainsi la définition des modules de l’amélioration recherchée. L’insertion de la notion de ‘valeur’ laisse supposer que devraient interférer, à côté des données quantitatives (souvent en ‘pourcentage’), des ‘variables qualitatives’, ces associations assurant de la composante comparative de tout indicateur fiable. Toutefois, dans ce rapport, Modernisation de l’Etat, qualité des services publics et indicateurs, comme la notion d’indicateur est directement liée à une fonction prédéterminée de résultat, cette préfixation empêche l’appréciation des variables qualitatives et des facteurs annexes non répertoriés dans la liste des paramètres retenus. Aussi, les différentes illustrations proposées sont resserrées sur des chiffrages de pourcentage qui ne livrent aucune information sur les politiques publiques sous-jacentes.

● Certaines remarques insérées dans ce rapport, Modernisation de l’Etat, qualité des services publics et indicateurs, confirment ces perceptions. Elles sont rassemblées autour des fonctions assignées aux indicateurs, — lesquels demeurent indéterminés — : 1. L’indicateur utile doit révéler des insuffisances ou des dysfonctionnements ; il n’aurait « de réelle valeur que s’il est le révélateur de la nécessité d’agir aux yeux des agents, des responsables politiques et de l’opinion publique. » ; de plus, il devrait « être créateur de consensus pour agir. » (p. 17) [9]. Ces éléments contredisent la fonction principale de l’indicateur. Ce qui est attesté au regard des contextes socio-politiques signifiés : « un indicateur qui porte sur une défaillance d’un service public, est porteur de mauvaises nouvelles dans un premier temps et n’enregistre des améliorations que dans un second temps, délai peu compatible avec celui des médias voire des élections. C’est pourquoi la pression de la communication transforme l’indicateur en emblème médiatique de la réforme alors que ce sont les mesures qu’il pousse à adopter qui devraient l’être. » (p. 17). 2. C’est la conscience de la nécessité d’agir qui donne toute la valeur à l’indicateur. Pourtant, en toute logique, l’indicateur devrait permettre d’éviter cette signalisation quant à la nécessité d’intervenir à partir des réclamations des usagers ou des doléances des agents, cette perspective déconstruit donc la pertinence de l’indicateur. Sont cités à ce propos les “indicateurs de délai" [10] et des "indicateurs de qualité” qui se trouvent là liés à l’indice de satisfaction des usagers [11] ! 3. La volonté d’agir peut amener à la création de nouveaux indicateurs et à un renforcement de moyens. Le passage de la nécessité à la volonté d’agir montre combien la fonction d’un indicateur est aussi de l’ordre du politique. En effet, « la création d’indicateurs se révèle parfois indispensable pour compléter des indicateurs de gestion ou de communication parcellaires. » (p. 22) [12]. Quant à la mise en place d’indicateurs portés par l’opinion publique qui pourraient bousculer les indicateurs suivis par les administrations centrales et contribuer à renforcer l’urgence d’agir, elle permet de repérer les difficultés de perception de la fonction de tout service public proprement dit : répondre aux besoins de la population, satisfaire l’intérêt général [13]. Mais l’objectif de tels indicateurs n’est pas fondé sur ces données juridiques, il est principalement d’ordre politique [14].

C’est dans ce cadre qu’intervient la première recommandation : « la modernisation de l’Etat ne suscitera l’adhésion des agents, des usagers, de l’opinion publique et des responsables politiques que si elle se concentre autour de quelques indicateurs emblématiques, transversaux et interministériels. »

- 3. La transparence pour placer l’usager au coeur de l’action publique

Placer le respect des usagers au centre des politiques de service public est un refrain constamment répété depuis l’appel au "renouveau du service public" de 1989 — qui n’était pas encore fondamentalement associé à l’idée de "réforme de l’Etat". Le remaniement de la pensée quant à la situation des usagers comme des administrés, — et non seulement des Français – par rapport à « la démarche d’amélioration du service public » (p. 26) se comprend en quelques formules qui voudraient mettre face à face usagers et agents du service.

L’un des axes proposé est d’« associer les Français à la définition et la mise en oeuvre des indicateurs stratégiques de modernisation signifie leur donner une place dans les instances de gouvernance ou de pilotage des services publics. » (p. 34). Cette posture offre à un ensemble composite de personnes non strictement identifiées une possible entrée dans les mécanismes de gestion managériale des services publics (ou administratifs ?). Cette démarche induit la désignation « d’interlocuteurs légitimes », ce qui supposerait l’élaboration et la tenue de listings spécifiques et, en même temps, laisserait songer à une relative réticence des pouvoirs publics envers les associations diverses qui ont pu être créées face, contre ou autour de ces services : « Au plan national, les particuliers, usagers de l’administration, ne sont que trop rarement organisés en fédérations ou collectifs d’associations. » (p. 34) S’ensuit cette recommandation : « Il est donc nécessaire, autant que faire se peut, d’encourager la structuration des usagers des services publics en véritables fédérations au maillage territorial serré ». Cette proposition est reprise par la suite : « Renforcer la légitimité et la notoriété des structures associatives nationales constituerait un utile premier pas. A terme, une fédération nationale de ces structures doterait les usagers de l’ensemble des services publics d’un représentant ayant une capacité de dialogue reconnue et puissante face à l’administration. » (p. 36). Par delà l’idée de concertation qui y est sous-jacente, le contrôle des insatisfactions en serait facilité, comme par ailleurs, le cas échéant, si le besoin s’en faisait sentir, la mise au pas de ces associations alors fédérées ’territorialement’ [15].

L’idée de « participation citoyenne » est ainsi remise à jour dans ce cadre puisque tous les acteurs d’un service se verraient « directement impliqués ». Mais ce qui importe dans cette reprise est le fait que toute participation de ce type « assure une plus grande mobilisation des publics cibles des politiques », « contribue à enrichir le contenu des programmes publics », « peut accroître la légitimité des actions engagées », et « aide à répondre à de nouveaux enjeux » (p. 36).

Cette proposition contraste avec deux autres problématiques exposées dans le rapport : la confrontation entre administrés et agents du service et la personnalisation du service.

● Si « faire appel aux usagers est de nature à bousculer des réticences administratives », encore faudrait-il mentionner le rôle des circulaires dans la relation que les administrés peuvent avoir avec différents services. Cette mise en perspective est absente du rapport. A ce titre, il n’est nullement certain que l’institution d’un site web spécifique, tel le site “circulaires.gouv.fr”, ait clarifié les modèles imposés. Ce site est d’utilisation ambiguë ; il joue d’une prétendue transparence qui n’a, de fait, été qu’un instrument supplémentaire entre les mains des pouvoirs publics pour dissimuler les méandres des processus de décision, il a rendu plus ardue et moins compréhensible la saisie des discours administratifs relatifs à des domaines spécifiques. La recommandation relative à la publication « des résultats des indicateurs pertinents pour les usagers » paraît alors très en deçà de l’attente évoquée. En effet, ce qui importe en la matière, ce ne sont pas les résultats des indicateurs mais les indicateurs eux-mêmes [16]. Or, l’objectif d’un ‘affrontement’ entre administrés et agents publics semble quelque peu recherché ; l’enjeu annoncé de cette transparence des résultats est de « s’appuyer sur l’opinion pour moderniser la qualité des services rendus et pour rendre compte des progrès accomplis » (p. 27). Cet appel à l’opinion publique fait que l’argumentation devient incertaine. L’appréciation de l’intérêt du service passerait-elle désormais par les indices de satisfaction des usagers "sondés" ? Le clientélisme de l’administration serait-il le but à atteindre pour une recomposition des relations sociales ? Cette perspective est d’autant plus déconnectée des définitions des fonctions administratives que l’intérêt général se verrait peu à peu dépassé par les intérêts particuliers (s’il ne l’est pas déjà).

● L’humanisation de l’accueil — comme des prestations — de tout service public ne passe pas par la compassion administrative à l’égard des situations particulières, ou comme l’exprime le rapport, à partir des « évènements de vie ». Quel que soit le cas, qu’il y ait ou non « démarche spécifique », le service public ne peut se dérouler suivant une logique sentimentale. S’il existe une intercession nécessaire pour tout usager qui se trouverait dans une situation cruciale, qui éprouverait de lourdes difficultés pour obtenir le respect de ses droits, celle-ci s’entend de la nature du service public, la prestation ne pouvant systématiquement être comprise comme un « service rendu » (surtout dans le cadre des services administratifs). Dans la perspective choisie par le rapport, il apparaît que la question de la détermination des indicateurs se limite à quelques espaces-temps que délivrent les illustrations proposées à partir d’enquêtes par "évènement de vie" : « - Papiers d’identité : le nombre de services capables de délivrer un passeport en moins de 2 semaines ; /- Emploi : la part de demandeurs d’emploi recevant au moins une proposition d’emploi ou de formation tous les 2 mois ; le délai de traitement des dossiers complets d’indemnisation chômage ; / - Santé/urgences- : le temps moyen d’attente aux urgences ; / - Sécurité : le délai d’intervention des forces de police et de gendarmerie… » (p. 32). La question des délais est ainsi évoquée alors même que la vitesse n’est pas au nombre des éléments fiables d’une ‘qualité’ de service. La notion de célérité est à prendre avec précaution : « il convient de ne pas céder à la tentation du “tout rapide” : au même titre qu’il ne faut pas confondre vitesse et précipitation, rapidité de traitement n’est pas systématiquement synonyme de qualité de service. » (p. 19) ; encore faudrait-il assigner à chacun des objectifs réalisables !

● La principale trame de la transparence recherchée est celle des indicateurs ; elle est considérée comme un « véritable levier de modernisation ». La lecture du Rapport annuel (2009) du Médiateur de la République vient à l’appui de cette affirmation : « à l’heure où la transparence s’affirme comme le principal moteur de la confiance et où les citoyens veulent pouvoir mesurer avec justesse la qualité des services rendus, un débat s’impose sur la validité des indicateurs de performance. Lui seul pourra écarter le soupçon d’instrumentalisation qui pèse sur ces outils de mesure et prévenir le risque d’une nouvelle fracture entre administrations et administrés. » (p. 36) Or, aucun indicateur neuf ou innovant n’est proposé… Les remarques qui suivent cette citation s’extraient difficilement de la question financière, la référence à la LOLF reprend de la vigueur. Et l’insistance portée à l’égard des méthodes managériales accentue l’incompréhension ; le décalage entre le titre du paragraphe et son contenu s’accentue : « Le management est une nécessité car dans de nombreuses administrations, la culture du chiffre et du résultat n’est pas encore totalement admise. » (p. 39) Le leitmotiv de la RGPP est réactivé à travers l’idée de performance dont on se demande s’il a un sens pour l’usager… C’est donc l’agent, l’agent public, le fonctionnaire qui se trouve placé au cœur de la démarche lorsqu’est affirmée « la nécessité d’impliquer davantage les agents de terrain dans la construction et la mise en oeuvre des indicateurs. » et lorsqu’est proposée « la mise en place d’un intéressement collectif dans la fonction publique » [17] (p. 39).

- 4. Fiabiliser la démarche dans l’organisation de l’Etat

F. Cornut-Courtille ouvre trois pistes pour retraduire la démarche ‘qualité’ — à l’aide d’indicateurs toujours indéfinis (p. 41 et suiv.). En effet, les déterminer, les annoncer, les immobiliser ou les mobiliser paraît inefficace. Cette conscience de la variabilité des facteurs clefs d’une analyse de l’amélioration de la qualité des services publics contredit la proposition précédente de la transparence des indicateurs envers les usagers. De fait, « un indicateur se modifie, se perfectionne voire se supprime lorsqu’il n’est plus pertinent ou qu’il conduit a ne plus focaliser l’action des services publics sur des priorités. Rien ne serait plus dangereux que de fixer pour plusieurs années un tableau de bord immuable : ce serait figer l’administration elle même ! » (p. 47). Ces pistes mènent donc toutes au constat de l’inanité d’une construction rapide « d’indicateurs à partir des attentes des usagers et des suggestions des agents ». Si outre ce procédé, « la fixation d’objectifs pertinents c’est à dire atteignables et ambitieux, la mise en place de ces indicateurs dans l’ensemble des réseaux publics et, enfin, l’acceptation par tous de ces indicateurs comme un levier d’amélioration des services publics et un outil de management constituent une véritable feuille de route » (p. 47), bien des obstacles demeurent.

La première piste est de « valoriser la prise en compte de l’usager en renforçant le rôle du Médiateur ». Cette formulation inviterait toutefois à reconsidérer le rôle assigné au Défenseur des droits… La deuxième piste est de « garantir l’indépendance et la fiabilité des indicateurs ». L’un des enjeux est d’éviter le soupçon de la manipulation des chiffres et des statistiques. L’indépendance des organismes devrait alors être clairement affichée, il n’en reste pas moins que prendre pour exemple les travaux de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, département de l’institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), n’est pas forcément des plus parlants, — ce d’autant plus que leur base essentielle est composé des statistiques données par l’administration même si certains des indicateurs fournis (et inconnus) peuvent être puisés dans d’autres sacs à chiffres. La troisième piste n’en est pas une. Elle concerne « la modernisation de l’Etat dans l’organisation gouvernementale. » Si elle revient aux problématiques budgétaires, elle signifie également les difficultés relationnelles entre les institutions d’Etat et note combien le pouvoir de proposition dont pourraient disposer les autorités administratives indépendantes est d’effet limité. Faudrait-il croire que la vertu d’un rapport se limite à sa lecture immédiate et à son oubli par la suite ?

Réduire le nombre d’indicateurs spécifiques paraîtrait donc une entreprise vouée à l’échec. Chaque administration, chacune dans son domaine, se fabrique ses indicateurs, en fonction desquels elle adopte ou non de nouvelles méthodes. Comme le signifie le rapport, il semble nécessaire d’identifier les indicateurs communs (ou mutualisés ?) « sur lesquels l’administration doit s’engager. » (p. 24) Toutefois, à ce titre, aucune piste n’est proposée. Quelques indices montrent que la question de la ‘qualité’ n’est pas absente de la recherche d’indicateurs fiables pour assurer la culture du résultat, notamment lorsque la complexité des situations sociales doit être prise en considération. F. Cornut-Gentille se réfère alors au rapport du Médiateur de la République pour justifier les mises en garde : « Le gain temporel apporté par les nouvelles technologies ne s’est pas traduit en amélioration de la qualité pour celles et ceux pour qui démarche administrative est synonyme de labyrinthe sans issue. » (p. 20). Plusieurs thèmes se croisent mettant en jeu tous les acteurs d’une relation administrative de laquelle doit être extraite la fonction numérisée. Pour améliorer cette relation, sous l’empire de la RGPP et de la LOLF, la solution d’une efficacité budgétaire ne pouvant constituer le dogme de la qualité du service public, la solution miracle n’est toujours pas trouvée : «  … sans souplesse, sans écoute des attentes, sans implication des agents, sans conviction du management, rien ne sera possible. » (p. 47).

Notes :

[1] Révision générale des politiques publiques.

[2] La distinction entre ces deux types de services n’est nullement établie dans le rapport en cause : Modernisation de l’Etat, qualité des services publics et indicateurs, rapport qui fait l’objet de cette synthèse critique. Au vu des exemples exposés tout au long du rapport, il semblerait que ce sont les services administratifs qui se trouvent principalement concernés, ceux-ci seraient-ils alors les derniers vestiges d’une dynamique sociale ? Faudrait-il penser que les services publics se réduisent aux services administratifs (délivrance de documents d’identité, accueil au seuil des services prestataires, entrée dans les circuits informatisés, etc.) ? Cependant, outre ces incursions dans les méthodes et techniques administratives, le domaine souvent retenu pour ces illustrations correspond bel et bien à un service public, il s’agit de l’éducation…

[3] La formulation n’est pas anodine. Elle est d’ailleurs plusieurs fois répétée…

[4] Noté sous cette formule : « ce soupçon tenace d’une approche purement financière par l’Etat. » (p. 11)

[5] Ou bien, toute question nouvelle serait-elle insoluble ?

[6] Citant le discours du ministre du budget : Conseil de modernisation des politiques publiques, 12 décembre 2007.

[7] De quelle opinion s’agit-il ? Si les sondages précédemment cités en forment la référence, ce serait encore à vérifier tant les résultats sont volatiles…

[8] Loi organique relative aux lois de finances.

[9] Par ailleurs, en affirmant que « l’indicateur ne se veut pas accusateur mais rassembleur autour d’un objectif commun d’amélioration », le rapporteur passe sous silence l’origine étymologique du mot…

[10] « Des indicateurs de délais, simples outils d’amélioration des procédures administratives, deviennent en outre des enjeux politiques lorsqu’ils révèlent des ruptures de droit jugées inacceptables. » (p. 19)

[11] v. p. 20-21.

[12] L’illustration principale est celle de la liste des indicateurs de qualité et de sécurité des soins dans les établissements de santé, v. p. 22.

[13] Et lorsqu’il s’agit de prendre l’exemple de la direction des ‘ressources humaines’ dans l’Education nationale pour une mesure de « l’efficience du dispositif de remplacement des professeurs au-delà de 15 jours » et d’assurer de l’existence de commentaires positifs à ce propos, l’autosatisfaction affichée suffirait pour montrer la vanité des indicateurs retenus.

[14] Pour reprendre l’exemple exposé dans le cadre de l’éducation : « l’enjeu politique n’est pas la bonne gestion des absences au-delà de 15 jours mais bien la garantie de la prise en charge effective des enfants. » (p. 23)

[15] ... donc non situées directement au niveau de l’Etat, lequel n’est plus le principal acteur des services publics. La fin du "service public national" a déjà été actée par le Conseil constitutionnel et par le Conseil d’Etat.

[16] Ce qui est évoqué, p. 36-37.

[17] Et la fonction de l’obligation de désintéressement dans le droit de la fonction publique deviendrait obsolète… Les risques d’une déviation vers la corruption nécessitent l’institution de pare-feu… V. M. Diefenbacher, rapport, L’intéressement collectif dans la fonction publique, mai 2009

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Pr. Geneviève Koubi

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