Administration territoriale Défis des préfectures dans l’ère RGPP (rapport) La RGPP dans les préfectures ou la qualité du service public en péril ?

Le 31 octobre 2010, par Geneviève Koubi,

La RGPP dans les préfectures : pour la délivrance des titres, la qualité du service public est-elle en péril ?, tel est le titre du rapport d’information de Mme M. ANDRÉ, fait au nom de la commission des finances (Sénat) n° 35 (2010-2011) du 13 octobre 2010. En fait, il s’agit surtout de signifier que « présentée comme une innovation radicale, la RGPP dans les préfectures peut pourtant décevoir » [1], jusqu’à poser « la question essentielle suivante : dans quelle mesure la RGPP est-elle désormais encore soutenable dans les préfectures ? » [2]

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Dans ce rapport, la tentative d’exposition préalable des "principes fondamentaux de la révision générale des politiques publiques (RGPP)" permet seulement de discerner les illogiques d’une démarche conçue pour une réactivation de l’idée de "modernisation de l’administration", mise à la charge des agents publics [3] et fondée essentiellement sur un souci d’économies factuelles [4].

La RGPP s’entend suivant plusieurs étapes entremêlant états des lieux, exposés d’indicateurs et définitions d’objectifs. Elle se comprend dans un espace-temps plus ou moins large. Toutefois, dans chaque domaine, elle se réalise en deux modules, l’un centré sur l’Etat, l’autre conduit vers les opérateurs de l’Etat. Ainsi, « la première phase de la RGPP a visé à recentrer l’Etat sur les missions jugées prioritaires par le Gouvernement » concernant ainsi particulièrement les administrations centrales et déconcentrées de l’Etat ; la deuxième phase, prétendument pensée pour "améliorer la qualité du service rendu à l’usager", dépasse alors le périmètre des administrations d’Etat et « touche également les opérateurs, les hôpitaux et les organismes de sécurité sociale » [5]. Les principes relevés correspondent à des slogans qui connaissent des applications circonstanciées selon les secteurs ; à ce propos, est cité explicitement le principe de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Cependant, aucun autre principe n’est énoncé. Quelques orientations sont rapidement esquissées telles le suivi des réorganisations des administrations centrales et le caractère partenarial de la démarche [6].

En fait, il semblerait que ces prétendus principes ne se traduiraient que dans trois engagements de la RGPP ; le rapport présente ces trois engagements de cette manière : « La RGPP repose sur trois engagements clairement identifiés. Il s’agit, tout d’abord, d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers [7] (...) L’objectif de réduction des dépenses publiques représente le deuxième engagement lié à la RGPP [8] (...) Le troisième et dernier engagement de la RGPP s’inscrit dans la poursuite de la modernisation de la fonction publique et de la valorisation des initiatives des agents [9] » [10].

De toute évidence, des engagements ne peuvent être considérés comme des principes. Néanmoins, la liaison entre ces deux termes peut être établie en retenant la sémantique politico-administrative de ces dernières années.

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La question travaillée par le rapport intitulé La RGPP dans les préfectures : pour la délivrance des titres, la qualité du service public est-elle en péril ? concerne des actions spécifiques.

Lorsqu’il apparait nécessaire de rendre compte des orientations stratégiques de la RGPP, c’est dans le cadre des préfectures que sont présentés les développements... confirmant la tendance à la régionalisation des administrations déconcentrées. Pourtant, ce sont plus les opérations à effectuer (délivrance de titres) que les pouvoirs à mettre en oeuvre qui se trouvent être visées par la RGPP : « La RGPP présente un double défi à relever pour les préfectures. D’une part, leur environnement administratif évolue et leur impose donc un effort d’adaptation, tant à de nouveaux interlocuteurs qu’à un nouveau positionnement au sein de l’administration déconcentrée. D’autre part, la réforme engagée s’accompagne d’enjeux organisationnels forts, afin notamment de trouver un nouveau point d’équilibre entre le niveau régional et l’échelon départemental. » [11]

Selon la logique du décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et les départements, le cadre d’action de l’Etat territorial est la région. Le préfet de région arrête ainsi le projet d’action stratégique de l’Etat dans la région (PASE), ce projet constitue « un document unique pour l’ensemble du territoire régional. En contrepartie, les anciens projets d’action stratégique de l’Etat dans le département (PASED) disparaissent. Le PASE comprendra en revanche des volets départementaux, qui seront parties intégrantes du document régional. » [12]

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L’engagement des préfectures dans le champ de la RGPP voudrait « accompagner la montée en puissance de l’échelon régional en tant que maille territoriale la plus adaptée à la programmation et à l’impulsion des stratégies de l’Etat, seul ou en partenariat avec les collectivités territoriales » [13]. Il concerne, entre autres actions, : - la rationalisation du processus de délivrance des titres, avec la mise en place des passeports biométriques et à terme de la carte nationale d’identité électronique (CNIe) ; - la création d’un nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV) ; - le recentrage du contrôle de légalité, par la centralisation de son traitement en préfecture et le développement de sa gestion par voie électronique ; - la rationalisation et la mutualisation de la fonction "ressources humaines" ; - l’optimisation et l’intégration de la fonction immobilière ; - la réorganisation de la gouvernance de la fonction "systèmes d’information et de communication" (SIC) ; - l’implication dans la réforme de l’administration régionale et départementale de l’Etat (REATE) [14]. Le rapport retient toutefois principalement trois dimensions : « la délivrance des titres d’identité, le contrôle de légalité et la gestion des fonctions support » [15].

En quelque sorte, on pourrait penser que le principe-clef de la RGPP dans ce cadre est formaté par la REATE : « Afin de répondre aux enjeux de la REATE, le réseau des préfectures et des sous-préfectures évolue pour intégrer tant la montée en puissance du niveau régional comme échelon du management stratégique de l’Etat sur le territoire, que la création des directions interministérielles. La préfecture reste au centre du dispositif de pilotage des politiques départementales de sécurité intérieure et de sécurité civile, en assurant la permanence de l’Etat et en conduisant la gestion des crises. (...) Le contrôle de légalité et les fonctions de conseil aux collectivités territoriales évoluent avec un regroupement du traitement des actes des collectivités territoriales en préfecture, tout en maintenant le conseil de proximité des sous-préfets d’arrondissement. L’activité de délivrance des titres est recentrée sur la garantie de l’identité, sur la prévention des fraudes et la réalisation d’opérations complexes ou sensibles (...). La fonction relative au droit des étrangers est réorganisée en renforçant les coordinations interministérielles avec la création de services de l’immigration dans toutes les préfectures de chef-lieu de région et dans les préfectures où l’importance de la population étrangère le justifie. (...) Enfin, les sous-préfectures ne sont plus organisées sur le modèle de la préfecture mais évoluent vers une administration de mission tournée vers le développement local. » [16]

Cependant, au sein des préfectures, certaines opérations se sont révélées plus complexes ou ont connu quelques ratés laissant penser que la qualité du service dû à l’usager est sujette à caution [17]. En sont donnés comme exemples : les hiatus quant à la délivrance des passeports biométriques [18] ; les incertitudes pesant encore sur le nouveau système d’immatriculation des véhicules [19] ; les incohérences et les priorités [20] des nouvelles modalités du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales [21] ; les difficultés liées à la mutualisation des moyens et au recours à l’externalisation [22].

L’importance du réseau des sous-préfectures [23] est alors rappelée [24] même s’il semblerait utile de le recomposer. Mais « l’adaptation du réseau des sous-préfectures doit préserver la qualité de ce réseau de l’administration territoriale, sa présence au plus près des attentes des élus et des citoyens, et doit se dérouler selon une méthode privilégiant le pragmatisme, le consensus et les réalités locales » [25]. Ce qui résonne comme un signe spécifique porteur d’alerte : la suppression des sous-préfectures ne devrait donc pas être à l’ordre du jour de la RGPP !

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En fin de compte, la RGPP n’était un "pari". Et ce pari « se heurte aujourd’hui à la pratique au quotidien dans les préfectures : les nouveaux projets constitutifs de la démarche RGPP n’ont pas permis de réaliser suffisamment d’économies d’emplois. (...). Certains projets tardent à permettre des réductions d’effectifs, quand ils ne sont pas à l’origine d’une charge de travail supplémentaire (...) Dans ces conditions, la poursuite de la RGPP en 2011 met en péril à la fois la qualité du service public, dont sont responsables les préfectures, et l’adhésion à venir des agents à tout nouveau mouvement de modernisation de cette administration de mission. » [26]

De ce fait, « l’évolution actuellement impulsée vise-t-elle à une nouvelle étape souhaitable dans le sens d’une plus forte déconcentration ? Ou, au contraire, conduit-elle mécaniquement vers une recentralisation des pouvoirs de décisions et des moyens d’action ? » [27] Par le jeu de la RGPP, n’est-ce pas la recentralisation qui est recherchée ?

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Notes :

[1] p. 5.

[2] p. 7.

[3] « Dans son principe, elle s’appuie sur une mobilisation de tous les agents publics, à tous les niveaux de l’Etat. », p. 7.

[4] V. par ex. ’Un gain espéré de 122 millions d’euros sur trois ans’, p. 12.

[5] p. 7.

[6] Qui, selon le rapport, aurait été mis en oeuvre au sein des ministères pour faciliter leurs restructurations...

[7] Donnant comme exemples : la création de guichets uniques, la réduction des délais de traitement des dossiers et des délais d’attente, la dématérialisation de certaines démarches administratives.

[8] Qui concerne aussi bien la réduction des effectifs que l’effort de rationalisation et de mutualisation des fonctions support.

[9] Et « pour cela, l’objectif est de responsabiliser les cadres, de mieux les recruter, de mieux les former, de mieux gérer et de mieux valoriser l’innovation. La rémunération au mérite est présentée dans cette perspective comme l’un des piliers de la réforme, au même titre que la réduction du nombre de corps. » (p. 10).

[10] p. 9-10

[11] p. 14.

[12] p. 22.

[13] p. 15.

[14] « La REATE distingue ainsi, d’une part, une organisation régionale en cohérence avec les périmètres ministériels et, d’autre part, une organisation départementale plus interministérielle. L’enjeu réside dans la capacité à mieux mutualiser les ressources communes des services déconcentrés, tout en confortant l’exercice des missions techniques. » (p. 15)

[15] p. 11.

[16] p. 21-22.

[17] Sans mentionner là les ratés de CHORUS, v. p. 54 et suiv.

[18] p. 27 et suiv.

[19] p. 31 et suiv.

[20] « Les priorités stratégiques s’articulent autour des domaines de l’urbanisme et de l’environnement, de la commande publique et du respect des compétences des différentes collectivités territoriales », (p. 42).

[21] p. 39 et suiv.

[22] p. 44 et suiv.

[23] p. 47 et suiv.

[24] Ce, notamment pour ce qui concerne leur rôle dans le cadre du contrôle de légalité, et en dépit des sous-entendus de la circulaire NOR IOA/C/091/7418/C du 23 juillet 2009 relative à la réorganisation du contrôle de légalité qui impulse une "concentration en préfecture des moyens nécessaires au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire". En effet, le sous-préfet joue un rôle essentiel dans les relations de l’Etat avec les collectivités territoriales (la fonction de conseil auprès des collectivités territoriales est indissociable du contrôle). Sur ce point, v. p. 40.

[25] p. 49.

[26] p. 57.

[27] p. 58.

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Pr. Geneviève Koubi

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