L’application des lois par la voix circulaire du Premier ministre Circ. Prem. min. 29 févr. 2008 relative à l’application des lois, JO 7 mars 2008 p. 4233

Le 7 mars 2008, par Geneviève Koubi,

Une phrase tirée de la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l’application des lois dit "tant" qu’elle en dit "trop" : « Le vote de la loi n’est pas l’achèvement de la réforme. Pour traduire la réforme dans les faits, il faut investir dans sa présentation, sa mise en œuvre, son suivi et son évaluation. ».

...

La circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l’application des lois revêt certaines caractéristiques que d’autres circulaires, émanant auparavant de Premiers ministres, ne détenaient pas [1]. Comme il s’agit d’une des premières circulaires faisant l’objet d’une publication au Journal officiel depuis mai 2007, sans doute annonce-t-elle de nouveaux modes de communication ainsi offerts aux membres du Gouvernement et de nouveaux modèles d’implication de ces derniers dans les circuits administratifs.

 Quelques remarques quant au style :

L’emploi du verbe en sujet d’un verbe est une tournure rare dans ce type de textes administratifs.

Exposée d’entrée, cette méthode accentue le caractère impérieux plus qu’impératif du discours proféré. En deux phrases tout est dit, le reste ne paraîtrait que verbiage s’il n’y avait la réitération de cette grammatologie administrative inédite : « Veiller à la rapide et complète application des lois répond à… » ; « Faire en sorte que la loi s’applique rapidement… est facteur de... » ; « Faire en sorte que la période qui sépare la publication de la loi de l’intervention des mesures réglementaires d’application soit la plus brève possible … » ; « Faire en sorte que soient rapidement prises les mesures réglementaires nécessaires… est une condition de... ».

 Quelques observations quant aux termes utilisés :

La dominante est dans l’urgence de faire, de dire, d’imposer, tout doit se penser dans la vitesse, dans la rapidité, dans la célérité.

Pour assurer la « rapide et complète application des lois » ; il faut donc que « la loi s’applique rapidement » ; de ce fait « la période qui sépare la publication de la loi de l’intervention des mesures réglementaires d’application [doit être] la plus brève possible » ; doivent être « rapidement prises les mesures réglementaires nécessaires à l’application de la loi » ; dès le commencement du processus législatif, « il faut, déjà, veiller à prendre rapidement les décrets d’application des lois ».

Des préoccupations identiques irriguent les rapports intra-gouvernementaux : les ministres doivent indiquer « au secrétariat général du Gouvernement, dans les meilleurs délais, les dispositions … prises » ; des structures internes doivent veiller « à alerter en temps utile sur les difficultés » qui pourraient surgir ; et, de façon générale, le Premier ministre « demande à chaque membre du Gouvernement de répondre rapidement lorsqu’il est saisi d’un projet de décret par le ministre rapporteur ». Sans omettre de spécifier que « toute difficulté, qu’elle résulte d’un différend interministériel exprès ou vienne d’une absence de réponse, doit être signalée sans tarder à mon cabinet qui provoquera une réunion d’arbitrage ».

L’objectif n’est pas tant d’assurer l’application correcte et concrète d’une loi que de marquer définitivement l’inscription de la loi nouvelle dans l’ordonnancement juridique afin de prévenir les hésitations probables et de clore les controverses éventuelles. Si l’application d’une loi dépend effectivement des actes réglementaires qui viendraient en préciser les données et parfois les compléter, les mots utilisés dans cette circulaire renvoient plus sûrement à la question de de « l’exécution » de la loi. Une reconsidération de la distinction entre application et exécution serait-elle nécessaire ?

 Quelques interrogations persistantes :

Alors que la notion encore embryonnaire de « sécurité juridique » insistait sur la nécessité de prévoir des « mesures transitoires » entre deux espaces-temps situationnels, la circulaire du 29 février 2008 en déforme la finalité : sécurité juridique et responsabilité politique sont ainsi placées en regard d’un objectif d’exécution immédiate des dispositions législatives.

L’intitulé de la circulaire est donc trompeur : l’enjeu est de faire appliquer concrètement la loi nouvelle, sans prendre le temps de la réflexion, sans même se permettre de délibérer à propos de tournures rédactionnelles : la loi a dit, le ministre a conclu, l’administrateur duplique… sans états d’âme. L’idée de « qualité rédactionnelle », de lisibilité du texte réglementaire, d’intelligibilité ou de compréhensibilité du règlement n’aurait-elle donc pas cours en cette matière ?

L’approche prétendument « méthodique » proposée pour parvenir à la publication des textes d’application des lois dans un temps donné comme "court" n’est en fait qu’organisationnelle. Car inciter à la création de structures fonctionnelles destinées à suivre l’évolution des débats parlementaires et les variantes des textes législatifs adoptés au fil de la discussion est une mystification. Le suivi du circuit des projets de loi a toujours été assuré. S’agirait-il de faire croire que, jusqu’à ce jour, les décrets ou arrêtés d’application n’étaient rédigés qu’après la promulgation de la loi concernée ? Certes non. Le but est plus précis, plus ciblé puisqu’il revient à rappeler que, dans la division des matières opérées par la Constitution par les articles 34 et 37, le plus souvent la loi seule n’est rien qu’un texte sans saveur, la loi n’aurait donc pas de portée sans les mesures réglementaires qui lui assurent une « vie juridique » par delà les quelques dispositions d’application immédiate (et qui devraient être désignées comme telles) qu’elle contiendrait.

Car, en ce discours bref, le principe est clair : appliquer/faire appliquer, exécuter/faire exécuter. Le fait que la rapidité de l’exposition « des mesures réglementaires nécessaires à l’application de la loi » est pensée comme « une condition de la crédibilité politique des réformes engagées par le Gouvernement » est particulièrement révélateur d’une modification de la configuration de l’activité gouvernementale, voire même du style de gouvernement. Il ne s’agit pas pour le Premier ministre de faire preuve d’autorité, il lui faut assener le modèle nouveau de la prise de responsabilités : prescrire, exiger, imposer, ordonner [2].

En fin de compte, continuellement axée sur une urgence de la « réforme » (rupture ?) dans laquelle s’est investi le Gouvernement, cette circulaire du 29 février 2007 officialise la « culture du résultat » que prône inlassablement le Président de la République. En retrouvant le « je » qui est une des marques des circulaires édictées par les Premiers ministres, le Premier ministre peut ainsi affirmer : « je considère qu’une obligation de résultat pèse sur le Gouvernement et sur chacun d’entre vous ».

Mais il n’est guère certain que rapidité et qualité aillent de pair, que vitesse et efficacité se combinent, que promptitude et sécurité soient associées. Comment ignorer que le modèle « expéditif » est, en ces domaines du droit qui tendent à exclure l’interposition du juge, souvent des prémisses de l’arbitraire ?

Notes :

[1] V. G. Koubi, Les circulaires du Premier ministre (argumentations et justifications), in : Droit public, Etudes en l’honneur de Georges Dupuis, LGDJ 1997, p. 186.

[2] D’autres publications de circulaires ministérielles seraient utiles pour affiner la comparaison avant/après mai 2007.

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Pr. Geneviève Koubi

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