Dissociation entre défense et sécurité ... civiles.

Le décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 modifié relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et de la décentralisation connaît une nouvelle modification, cette fois-ci du fait du décret n° 2011-988 du 23 août 2011 [1].

Aux termes de l’article 3-1 de ce décret, « Le service du haut fonctionnaire de défense est chargé, au sein du ministère, de s’assurer de l’application des dispositions relatives à la protection du secret de la défense nationale, à la sécurité des systèmes d’information et à la définition de la politique de protection des personnes, des biens et des activités. / Il est chargé, pour ce qui relève de la responsabilité du ministre de l’intérieur, de la mise en œuvre de la politique de sécurité dans les secteurs d’activité d’importance vitale et de l’application du plan gouvernemental de vigilance, de prévention et de protection. Il s’assure de leur application territoriale. / Il anime le dispositif territorial d’intelligence et de sécurité économiques [2]. / Pour l’ensemble de ses missions, il s’appuie sur les préfets de zone de défense et de sécurité. »

La mise en œuvre de la politique de sécurité dans les secteurs d’activité d’importance vitale et de l’application du plan gouvernemental de vigilance, de prévention et de protection renvoie au dispositif Vigipirate. D’ailleurs, l’arrêté du 23 août 2011 portant organisation et attributions de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises mentionne, en son article 8, les domaines dans lesquels la sous-direction de la planification et de la gestion des crises qui y est rattachée, ne peut interférer en le citant tel quel. Cette sous-direction est chargée « de l’élaboration, de l’actualisation, de l’application territoriale et du suivi des plans qui relèvent de la responsabilité directe du ministre de l’intérieur afin d’assurer la protection du territoire et des populations face aux différentes menaces » ; elle ne dispose d’aucun moyen d’intervention pour ce qui concerne « la politique de sécurité dans les secteurs d’activité d’importance vitale et de l’application du plan gouvernemental de vigilance, de prévention et de protection (Vigipirate) ».

Or l’élaboration ou l’application des mesures de sûreté découlant des différents niveaux du plan Vigipirate impliquent quasiment toutes les administrations, la stature du haut fonctionnaire de défense en acquerrait que plus d’importance.

Suivant l’article R. 1142-7 al. 2 du Code de la défense, le haut fonctionnaire de défense doit essentiellement "assister" le ministre pour l’exécution de ses missions en la matière. L’article 2 du décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 modifié relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et de la décentralisation dispose : « Le haut fonctionnaire de défense assiste le ministre de l’intérieur dans l’exercice de ses responsabilités de défense... ». L’extension du domaine d’application des mesures de sûreté contenues dans les différents plans concoctés par le ministère de l’intérieur lui offrirait un large champ pour exercer son autorité non plus seulement sur l’ensemble des directions et services du ministère de l’intérieur, mais aussi, par ricochet, sur les directions et services des autres ministères. Néanmoins, « les autres ministres sont assistés par un haut fonctionnaire de défense et de sécurité » (art. R.1143-1, 3°) tandis que « le ministre de la défense et le ministre des affaires étrangères désignent, pour leurs départements ministériels respectifs, un haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité, dont ils précisent par arrêté les modalités selon lesquelles ils exercent leurs missions » (art. R.1143-1, 1°).

Une distinction entre le haut fonctionnaire correspondant de défense et de sécurité, le haut fonctionnaire de défense et le haut fonctionnaire de défense et de sécurité devrait-elle être élaborée ? Le décret n° 2007-207 du 19 février 2007 relatif aux attributions des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité a été abrogé par le décret n° 2008-392 du 23 avril 2008 relatif à certaines dispositions réglementaires de la quatrième partie du Code de la défense (Décrets en Conseil d’Etat). Les dispositions qu’il contenait font l’objet des articles R.1143-1 à R.1143-8 mais la distinction entre ces hauts fonctionnaires n’y est pas formellement établie.

Quels qu’ils soient, ils sont « les conseillers du ministre pour toutes les questions relatives à la défense et aux situations d’urgence affectant la défense, la sécurité et la vie de la nation » (R. 1143-4). N’ayant pas à s’impliquer sur le terrain et ne participant pas aux missions directement opérationnelles, ils « animent et coordonnent, au sein du département dont ils relèvent, la politique en matière de défense, de vigilance, de prévention de crise et de situation d’urgence. Ils contrôlent la préparation des mesures d’application.A cet effet : / 1° Ils veillent à la diffusion des plans, des doctrines d’emploi et des directives gouvernementales en matière de défense et de sécurité et coordonnent l’élaboration des plans ministériels et des instructions d’application ; / 2° Ils s’assurent de la connaissance et de la bonne application de la planification de défense et de sécurité au sein du département ministériel dont ils relèvent, par des actions de sensibilisation et de formation et par des exercices interministériels et ministériels de mise en œuvre des plans ; / 3° Ils sont chargés de l’organisation et du maintien en condition opérationnelle du dispositif ministériel de situation d’urgence ; ils s’assurent notamment de la mise en place et du bon fonctionnement d’un dispositif permanent de veille et d’alerte ;/ 4° Ils s’assurent de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de sécurité dans les secteurs d’activité relevant de leur ministère, notamment lorsqu’ils sont reconnus d’importance vitale ; / 5° Ils conseillent le ministre sur les mesures de protection des biens et des personnes au sein de leur ministère ; ils peuvent être chargés de l’application de ces mesures ; / 6° Ils veillent à la protection du patrimoine scientifique et technique ; / 7° Ils veillent au déploiement dans leur ministère des moyens sécurisés de communication électronique gouvernementale et des outils de situation d’urgence ; ils s’assurent de leur bon fonctionnement ; / 8° Ils animent la politique de sécurité des systèmes d’information et contrôlent l’application de celle-ci ; / 9° Ils peuvent participer, dans le cadre fixé par le ministre dont ils relèvent et sous l’égide du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, à la mise en œuvre de la politique nationale en matière d’intelligence économique. » (art. R. 1143-5)

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Les vocables accentuent les confusions...

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« Pour l’exercice de ses missions de défense », le secrétaire général, ’haut fonctionnaire de défense’, est assisté, du fait du décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 revu par le décret n° 2011-988 du 23 août 2011 « d’un haut fonctionnaire de défense adjoint, chef du service du haut fonctionnaire de défense. » Ce haut fonctionnaire de défense adjoint était jusque là directeur de la prospective et de la planification de sécurité nationale. Il apparaîtrait nécessaire de rechercher quelles sont les ’missions de défense’ relevant du ministère de l’intérieur... Ce sont principalement des missions de "défense civile".Or, l’organisation de la direction générale de la gendarmerie nationale, relevant désormais du ministère de l’intérieur, comporte une sous-direction de la défense et de l’ordre public qui « participe à l’élaboration des textes relatifs aux missions de défense civile et de défense militaire ainsi que des plans gouvernementaux et ministériels » [3]. Le terme de "défense" n’est donc pas strictement circonscrit dans un cadre militaire [4]...

Pourtant, le ministre de l’intérieur « a pour mission (...) de : / 1° Pourvoir à la sécurité des pouvoirs publics et des administrations publiques ; / 2° Assurer, en matière d’ordre public, la sécurité générale du territoire ; / 3° Protéger les organismes, installations ou moyens civils qui conditionnent le maintien des activités indispensables à la défense et à la vie des populations ; / 4° Prendre, en matière de protection civile, les mesures de prévention et de secours que requiert en toutes circonstances la sauvegarde des populations ; / 5° Entretenir et affermir la volonté de résistance des populations aux effets des agressions. » (art. R.1142-5 Code de la défense). Ces missions s’entendent toutefois "suivant les directives du Premier ministre" [5].

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L’objet du décret n° 2011-988 du 23 août 2011 est simplement d’accentuer la distanciation de ces fonctions de "défense" par rapport à celles de la sécurité civile, seul moyen de justifier la réorganisation de la direction correspondante par l’arrêté du du 23 août 2011...

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Notes :

[1] JO 25 août 2011.Son entrée en vigueur est prévue au 7 septembre 2011.

[2] Sur ce point, v. par ailleurs, Circ. 21 mars 2007 relative au dispositif d’intelligence économique mis en œuvre au sein des services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

[3] Arr. 23 décembre 2009 portant organisation de la direction générale de la gendarmerie nationale.

[4] V. dans la même veine, le statut des préfets de zone de défense et de sécurité : D. n° 2010-224 du 4 mars 2010 relatif aux pouvoirs des préfets de zone de défense et de sécurité.

[5] Mais encore, en vertu de l’article L. 1142-2 al. 3 de ce code, « les ministres intéressés mettent à la disposition du ministre de l’intérieur les moyens matériels et techniques dont ils disposent suivant les modalités qui sont déterminées par arrêtés interministériels » (art. R. 1142-6).