Politique pénale : une circulaire faite de renvois à des circulaires antérieures ... Circ. 8 mars 2012, instructions générales de politique pénale.

Le 21 mars 2012, par Geneviève Koubi,

La circulaire du 8 mars 2012 relative aux instructions générales de politique pénale (NOR : JUSD1207067C) a été mise en ligne le 20 mars 2012 sur le site de Legifrance consacré aux circulaires.

Cette circulaire répond à deux des catégories délimitées par le Premier ministre : « - Mesures d’organisation des services retenues par le ministre pour la mise en oeuvre des dispositions dont il s’agit. - Directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles. Interprétation à retenir, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, lorsque l’analyse de la portée juridique des textes législatifs ou réglementaires soulève une difficulté particulière » [1]. Qualifiée “instruction du Gouvernement”, elle est logiquement aussi porteuse d’ “instructions aux services déconcentrés” [2].

En cette circulaire, un enjeu électoraliste souterrain transparaît au-delà des idéologies sécuritaires de nature policière. Il s’agit, en quelque sorte, pour le ministre de la justice de prouver que le Gouvernement s’intéresse aussi aux difficultés issues des incidents ou soubresauts qui affecteraient la quiétude ou la vie quotidienne de chacun – en évitant donc de ressasser la ritournelle du ‘sentiment d’insécurité’. Les approches sont dessinées au travers de faits constitutifs d’atteintes aux personnes, aux biens, aux relations économiques. La tonalité générale est de signifier, en cette période spécifique, une prise en considération des inquiétudes présumées des populations civiles.

Pourtant, l’apport de cette circulaire est faible en ce domaine. Si les deux premiers paragraphes sembleraient s’inscrire dans cette perspective, les suivants s’en détachent résolument.

De plus, à chacun des points énoncés, il est renvoyé à une ou plusieurs circulaires précédentes signées par le ministre ou émises par les services du ministre. Ceci donne à cette circulaire la coloration, non d’un bilan - lourd en matière de production normative -, mais plutôt d’un décompte fade de l’activité textuelle du ministère de la justice.

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La première - et principale - référence justifiant l’intervention d’une telle circulaire est celle de l’article 30 du Code de procédure pénale.

Cet article concerne les attributions du ministre de la justice : « Le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. /A cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d’action publique. /Il peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes. » La circulaire du 8 mars 2012 repère ces dispositions comme permettant au ministre « de déterminer les priorités de politique pénale qui doivent requérir une attention toute particulière des magistrats du ministère public. » Dans cette mesure, il lui reste possible de « communiquer localement sur ces objectifs prioritaires, notamment dans le cadre des états-majors de sécurité, réunis sous la présidence conjointe des procureurs la République et des préfets » [3].

L’usage du qualificatif ‘prioritaire’ se déploie dans nombre de textes administratifs et en divers domaines d’action publique ; il inviterait alors à une réflexion sur les hiérarchisations opérées par la classe dirigeante à propos de différentes questions juridiques, économiques et sociales, notamment dans les circuits de l’application des lois et règlements [4].

Une autre expression pourrait aussi faire l’objet de remarques spécifiques tant elle est répétée dans la circulaire du 8 mars 2012 : « il convient de... ». Mais serait-ce aussi opportun ?

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1. Le premier point abordé par la circulaire du 8 mars 2012, la date étant toutefois symbolique en la matière, concerne la lutte contre les violences et particulièrement les violences intrafamiliales, tout en rappelant que « la lutte contre toutes les atteintes aux personnes doit rester au premier rang (des) priorités ». Parmi ces dernières, « celles concernant les victimes vulnérables doivent faire l’objet d’une attention spécifique ».

L’attention sollicitée s’attache aux violences commises dans la sphère familiale, notamment au vu des dispositifs issus de la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010. Le ministre renvoie alors à la circulaire du 3 août 2010 relative à la présentation des dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants, laquelle plaçait les violences commises au sein du couple comme constituant, depuis plusieurs années, une des priorités des pouvoirs publics et rappelait qu’elles avaient été « déclarées “grande cause nationale” pour l’année 2010 ». Le ministre s’appuie sur cette circulaire pour souligner le fait que « la lutte contre les violences commises au sein du couple devra ... être menée avec persévérance ». Sont signalées les diverses mesures tendant à l’éviction du conjoint violent du domicile conjugal donc notamment celles relatives au contrôle judiciaire (assignations à résidence avec placement sous surveillance électronique simple ou surveillance électronique mobile - art. 142-12-1 CPP) ; est aussi requise « l’application stricte des peines “plancher” à l’égard des auteurs récidivistes de violences au sein du couple et de la famille ».

La circulaire du 8 mars 2012 est donc sans aucun apport en cette matière.

2. Le deuxième point que la circulaire retient dans ces objectifs prioritaires est la lutte contre les cambriolages, ces derniers étant évoqués comme d’« un phénomène d’ampleur nationale » sans que les raisons de cette aggravation aient été recherchées et analysées.

A ce propos, le ministre insiste sur une nécessaire réalisation d’enquêtes de voisinage et sur l’exploitation des systèmes de vidéoprotection environnants ; il ajoute : « Il conviendra également d’autoriser les réquisitions téléphoniques dès lors que ces dernières apparaîtront opportunes ». Pléonasme et réitération forment la substance du discours.

Les rajouts à la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 permettent au ministre de rappeler que, « “lorsqu’il est commis dans un local d’habitation ou dans un lieu utilisé ou destiné à l’entrepôt de fonds, valeurs, marchandises ou matériels”, sans que soit dorénavant exigée l’entrée par ruse, effraction ou escalade », le vol est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende – et si l’entrée a eu lieu par ruse, effraction ou escalade, la peine est doublée. A ce propos donc, le ministre estime qu’« il convient de continuer à apporter une réponse pénale empreinte de fermeté et à privilégier les procédures de comparution immédiate ou l’ouverture d’une information judiciaire lorsque celle-ci est nécessaire à raison des investigations à réaliser. ».

Mais, en cas de cambriolages considérés comme le fait de réseaux criminels organisés, les instructions déjà données dans la circulaire du 2 septembre 2004 présentant les dispositions relatives à la criminalité organisée de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité demeurent d’actualité.

3. Le troisième point se penche sur la lutte contre la délinquance des mineurs. La priorité est de se préoccuper des mineurs récidivistes ou réitérants… Elle a déjà été affirmée dans la circulaire du 2 décembre 2011 relative aux mesures de contrainte visant à prévenir la réitération d’actes graves par des mineurs.

Cependant, pointe un autre souci qui outrepasse le domaine spécifique de la délinquance de mineurs et s’introduit dans l’espace des politiques de santé publique : « une attention particulière devra être portée à la lutte contre les conduites addictives des mineurs, qu’il s’agisse de consommation de produits licites ou illicites, en application des circulaires d’action publique du 1er février 2012 relative aux mesures de lutte contre la consommation d’alcool chez les mineurs et du 16 février 2012 en matière de lutte contre la toxicomanie. Les orientations de politique pénale des parquets devront traduire sans ambiguïté le refus de la consommation de l’usage de stupéfiants et la volonté des pouvoirs publics de limiter la consommation d’alcool des jeunes. »

4. Le quatrième volet de la circulaire du 8 mars 2012 est celui de la lutte contre la fraude sous toutes ses formes, tant les fraudes aux prestations sociales, la fraude fiscale, que les fraudes à l’identité [5].

a/ - Ce sont les fraudes à l’identité qui sont les premières visées alors que se profile la mise en place d’une carte nationale d’identité biométrique. La loi n°2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure assure la base des propos du ministre quand il s’agit de faire état de l’usurpation d’identité pour laquelle « il convient donc de faire preuve de célérité et de fermeté en ayant le souci constant de rétablir les victimes dans leurs droits et identité », précisant encore « que la régularisation du casier judiciaire d’une personne victime de faits d’usurpation d’identité n’impose pas que l’auteur soit condamné pour ces faits. »

b/ - La lutte contre les fraudes aux prestations sociales entonne un refrain délétère étant donné que ces fraudes ne sont pas aussi fréquentes que les pouvoirs publics voudraient le faire croire. La transformation d’une intention de prise de contrôle sur les comportements sociaux en une mesure de lutte contre une fraude donnée est à ce titre patente. Pour contenir les risques de fraude plus que pour porter remède au système de plus en plus étriqué de délivrance des prestations sociales, le ministre relit les textes applicables : doit être désigné, « dans chaque parquet, … un magistrat référent chargé du traitement du contentieux des fraudes aux prestations sociales » qui doit ainsi « assurer la cohérence de l’action publique et des relations partenariales, conformément aux préconisations de la circulaire du 6 mai 2009 relative à la lutte contre la fraude aux prestations sociales. » En cette matière il est donc fait encore référence à une circulaire antérieure. Par la suite, quelque phrases plus loin, est citée la circulaire du 7 juin 2011 relative à la mise en œuvre du Plan national de coordination de la lutte contre la fraude pour 2011. En même temps, le ministre s’attache à rappeler qu’existent des circuits d’information internes aux administrations sans donner plus de détails sur les opérations que leur utilisation supposent : « l’amélioration de la détection de la fraude repose en grande partie sur un renforcement des procédures de communication d’informations entre les autorités judiciaires et les organismes sociaux. »

c/ Le paragraphe sur la lutte contre la fraude fiscale est le plus court ; seules quatre-cinq lignes concernent cette question. La lutte contre la fraude fiscale est peut-être clairement exposée comme une priorité gouvernementalemais, citant la circulaire du 5 novembre 2010, le ministre ne fait que confirmer la nécessité d’un renforcement de la coopération des ministères (budget et justice) [6]. Sans doute pour faire bonne mesure, il affirme que la répression des comportements les plus frauduleux « justifiera le prononcé de sanctions lourdes, en n’omettant pas les éventuelles peines complémentaires (affichage/publication notamment) » [7], mais l’intérêt d’une telle proclamation reste limité.

5. En un cinquième temps, est confirmée la lutte contre la corruption, contre les atteintes à la probité donc. La corruption est considérée comme « un frein à la croissance, en raison du détournement des ressources budgétaires qu’elles génèrent, ... un facteur de déstabilisation de la démocratie du fait du discrédit jeté sur les institutions. » Un certain embarras accompagne les perspectives annoncées : « La France..., sera par ailleurs évaluée en 2012 dans le cadre du mécanisme de suivi de la Convention de l’OCDE sur la corruption d’agent public étranger dans le cadre des transactions commerciales internationales ».

Le mot ‘évaluation’ rassure les pouvoirs publics qui ont chanté le refrain de la RGPP mais il exige un éveil des consciences en dépit des différentes affairesqui seraient en instance devant les tribunaux [8] : « Ainsi les efforts de l’action répressive des parquets doivent-ils être déployés à l’encontre de l’ensemble des atteintes à la probité que constituent au sens large le trafic d’influence et la corruption, la prise illégale d’intérêts, le détournement de fonds publics, le délit d’octroi d’avantage injustifié, ou encore la concussion. »

Encore une fois donc, interfère le rappel d’une autre circulaire, la circulaire du 9 février 2012 relative à l’évaluation de la France par l’OCDE en 2012, présentant de nouvelles dispositions pénales en matière de corruption internationale, et rappelant des orientations de politique pénale alors que d’autres auraient été peut-être plus pertinentes... .

6. En un sixième mouvement, se profile la lutte contre le blanchiment de capitaux et l’économie souterraine. Le blanchiment de capitaux allié au trafic de stupéfiants ‘contamine’ les circuits financiers nationaux et internationaux, ce qui constitue « un facteur avéré de déstabilisation économique et sociale ».

Le rappel de la circulaire du 14 janvier 2010 sur la présentation des dispositions issues de la transposition de la directive 2005/60/CE du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme conduit le ministre à signifier qu’« il conviendra de continuer de veiller à ce que les obligations de vigilance et de déclarations de soupçons sont pleinement respectées par les professions juridiques ou judiciaires réglementées assujetties. » Plus particulièrement, il est demandé « d’exploiter davantage les signalements émanant de TRACFIN relatifs à des faits de travail dissimulé. »

Car, selon le ministre, « la dissimulation d’une activité ou de salariés peut s’inscrire dans le cadre d’un blanchiment de capitaux, notamment de ceux provenant du trafic de stupéfiants (...). A cet égard, il convient de saisir des services d’enquête susceptibles de mener des investigations approfondies en matière financière lorsque le travail dissimulé paraît révéler également des faits de blanchiment ».

On pourrait presque croire que le but de la circulaire du 8 mars 2012 est celui-ci : inciter les magistrats à contribuer à une « lutte efficace contre l’économie souterraine et les trafics qui l’alimentent » grâce à « un recours plus systématique à la qualification de non justification de ressources prévue par l’article 321-6 et 326-16-1 du Code pénal, y compris dans les cas où elle ne vient pas en complément d’autres infractions ». Les signes extérieurs de richesse sont ainsi des indices probants... et la confiscation des biens mal acquis est indispensable — ce qui suscite le rappel de la circulaire du 22 décembre 2010 relative à la présentation des dispositions de la loi n°2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale ainsi que de la circulaire du 3 février 2011 relative à la mise en place de l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

7. Le dernier temps de la circulaire du 8 mars 2012, le septième, est formé par l’exécution des peines d’emprisonnement ferme. Le rappel de deux circulaires antérieures, celles du 15 février 2011 portant instructions générales de politique pénale et du 12 mai 2011 relative à l’aménagement de peine des condamnés libres et au développement des aménagements de peine prononcés à l’audience de jugement, ouvre le propos. Les mots-valise du néo-management et du libéralisme ambiant y sont insérés : il s’agit de « réduire le stock de peines d’emprisonnement ferme en attente d’exécution ainsi que les délais de mise à exécution des décisions pénales » ; il s’agit de rendre apparente l’efficacité des sanctions prononcées : « la mise à exécution rapide de ces décisions et la certitude de leur exécution contribuent à renforcer l’efficacité de l’action des forces de l’ordre et de l’autorité judiciaire et la prévention de la récidive. »

La circulaire du 2 novembre 2011 relative à l’exécution des peines d’emprisonnement ferme est replacée dans sa relation directe avec la circulaire du 1er février 2011 qu’elle complète, pour une gestion rationnelle des délais (mise à exécution des extraits des minutes pour écrou et notification des décisions de justice par les services de police et unités de gendarmerie)...

En définitive, ce dernier paragraphe n’a, lui aussi comme les autres, que peu d’utilité....

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Quelle est donc la raison d’être de cette circulaire du 8 mars 2012 relative aux instructions générales de politique pénale ?

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Notes :

[1] Une étude spécifique de ces ‘catégories’ en forme de qualification des circulaires est en instance...

[2] On notera à ce propos une faute d’orthographe sur le site qui oublie, à ce jour, le pluriel : Instruction aux service déconcentrés.

[3] Ce qui ne sera déroulé qu’à la fin de la circulaire, pour clore le dernier paragraphe...

[4] … lesquels peuvent aussi être ainsi classés suivant une notion de priorité indéniablement spéculative. Ainsi, par exemple, dans la circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, le Premier ministre invitait les membres du gouvernement à s’inquiéter de leur production normative en ces termes : « le pilotage de la production normative doit se perfectionner, de manière à mieux assurer l’application des lois et la mise en œuvre des réformes. L’organisation de chaque département ministériel doit à cet effet être adaptée pour permettre, en relation étroite avec le secrétariat général du Gouvernement, une programmation précoce des différentes étapes du cheminement des textes identifiés comme prioritaires et un suivi dynamique de ce cheminement. »

[5] En clin d’œil : N’est pas mentionnée la fraude aux examens….

[6] N’a pas été citée à ce titre la circulaire du 7 juin 2011 relative à la mise en œuvre du Plan national de coordination de la lutte contre la fraude pour 2011, BOMJL 30 juin 2011.

[7] V. par ailleurs, Gk, « Contrôle fiscal sous sentinelle ministérielle ».

[8] Il est à noter que cette évaluation doit porter sur : « - Les progrès accomplis par la France à propos des carences mises en évidence lors de la précédente évaluation en 2003 (phase 2), et des recommandations formulées à l’issue (recommandations de portée variable visant à renforcer l’efficacité des dispositifs français de sensibilisation, de détection et de poursuite) ; - Les problèmes éventuels posés par les changements du droit ou du dispositif institutionnel interne des Etats parties ; - Les efforts et les résultats de l’action répressive. » - Circ. 9 févr. 2012, BOMJL n° 2012-02, 29 févr. 2012.

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Pr. Geneviève Koubi

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