L’efficience recherchée de l’édition étatique. Circ. 29 mars 2012, efficience des activités de publication de l’État.

Le 1er avril 2012, par Geneviève Koubi,

La publication d’une circulaire au Journal officiel devient assez rare depuis l’institution du portail ’circulaires.gouv.fr’. Les motifs de cette publication ne sont pas liés au contenu de la circulaire ; plus sûrement, le choix qui est fait dépend directement de son signataire, le Premier ministre, de ses destinataires, les membres du gouvernement, et sans doute aussi, du champ recouvert par la circulaire, l’ensemble des activités administratives qui se plient aux orientations politiques que la circulaire déploie. C’est le cas de la circulaire du 29 mars 2012 relative à l’efficience des activités de publication de l’État (NOR : PRMX1209512C), publiée au Journal officiel du 1er avril 2012.

 

Cette circulaire du 29 mars 2012 relative à l’efficience des activités de publication de l’État concerne plus particulièrement les activités d’édition des services de l’État. Elle vise donc les services de la direction de l’information légale et administrative (DILA), née de la fusion de la direction de la Documentation française et de la direction des Journaux officiels [1]. Cependant, en son annexe 3, la circulaire du 29 mars 2012 présente les "éditeurs publics institutionnels" [2] comme ceux qui « inscrivent leurs activités dans le cadre fixé par leurs textes d’attribution ainsi que par les circulaires [du 20 mars 1998 relative à l’activité éditoriale des administrations et établissements publics de l’État et du 9 décembre 1999 relative à l’institution d’un médiateur de l’édition publique]. » Pourtant, la liste des éditeurs publics données dans ces circulaires n’est plus à jour et parmi eux, n’existent que sept éditeurs publics institutionnels. Les fusions et mutualisations ont modifié le tableau initial. Dans cette liste, on y trouve : la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française, désormais fusionnées dans la DILA ; la Réunion des musées nationaux (RMN) ; le Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM) ; la Caisse nationale des monuments historiques et des sites (CNMHS) désormais sous le label du Centre des monuments nationaux ; le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ; le Centre national et des centres régionaux de documentation pédagogique ; l’Institut géographique national (IGN) [3].

Considérée comme un des services du Premier ministre, placée sous l’autorité du Secrétariat général du Gouvernement, la DILA, garante de l’accès au droit, a pour principale mission de « mettre à la disposition de tous la norme juridique française ». Quelques indications quant à son rôle ’interministériel’ sont insérées dans l’annexe 2 de la circulaire du 29 mars 2012 relative à l’efficience des activités de publication de l’État : « Parmi les éditeurs publics, par son statut et ses compétences, la direction de l’information légale et administrative (DILA) est le référent interministériel de première intention pour les administrations de l’État et leurs opérateurs en matière de publication. La DILA est à la disposition des administrations pour les conseiller dans leur politique de publication (...) La DILA est chargée d’animer une bourse qui rapproche les besoins d’impression et de reprographie des capacités internes à l’État. Les commandes d’impression et de reprographie lourde des administrations doivent être examinées dans le cadre de ce dispositif destiné à assurer l’efficience des investissements publics. Elle est aussi le support privilégié de la mutualisation interministérielle volontaire pour les différentes fonctions de la publication, l’édition, la fabrication et la diffusion sur le marché, notamment pour les livres et revues, et pour la coopération avec les éditeurs privés. »

L’objectif de cette circulaire du 29 mars 2012 est, en fait, de recentrer les activités éditoriales de la DILA sur l’information ’officielle’ en prenant pour prétexte « l’évolution des technologies numériques et l’essor de la diffusion par l’internet depuis plus d’une décennie ». Il est plus précisément de réduire les coûts qu’entraine toute activité d’édition et suivant cette logique, sans doute aussi de se départir des publications qui ne retracent pas précisément les orientations gouvernementales. La Documentation française serait-elle plus directement dans le collimateur ?

Pour appuyer sa démarche et la justifier quelque peu en ces temps de campagne électorale, le Premier ministre cite les circulaires du 20 mars 1998 relative à l’activité éditoriale des administrations et établissements publics de l’État et du 9 décembre 1999 relative à l’institution d’un médiateur de l’édition publique [4]. Ces deux circulaires sont signées du Premier ministre de l’époque... en des temps de ’cohabitation’. Il s’agit pour le Premier ministre (en 2012) de parvenir à encadrer ’financièrement’ les activités de publication des administrations et établissements publics. Son intention est de faire de "l’édition imprimée marchande" une activité rentable, quitte à devoir supprimer les productions de tonalité réflexive qui s’avèrent généralement plus critiques [5], voire même de la transférer sans coup férir au secteur privé : « la recherche d’une plus grande efficience de la dépense publique exige des administrations qu’elles fassent des choix bien éclairés lorsqu’elles décident d’une publication. » Les impératifs de la RGPP continuent de frapper !

 

Les deux circulaires à laquelle se réfère le Premier ministre dans cette circulaire du 29 mars 2012 relative à l’efficience des activités de publication de l’État, sont la circulaire du 20 mars 1998 relative à l’activité éditoriale des administrations et établissements publics de l’Etat et la circulaire du 9 décembre 1999 relative à l’institution d’un médiateur de l’édition publique.

La circulaire du 20 mars 1998 relative à l’activité éditoriale des administrations et établissements publics de l’Etat insistait sur les conséquences économiques de cette activité au regard des règles du marché : « Il convient ... de veiller à ce que cette activité d’édition, d’une part, demeure directement liée aux missions de service public et, d’autre part, s’exerce dans des conditions telles qu’elle ne fausse pas la concurrence sur certains segments du marché du livre. » La circulaire du 29 mars 2012 ne fait donc que répéter cette antienne. De la même manière que la circulaire du 20 mars 1998 signalait que « l’activité éditoriale s’est développée au sein d’un grand nombre d’administrations et d’établissements publics de l’Etat. Cette évolution est en relation directe avec l’exigence d’une transparence accrue et d’une meilleure information des citoyens sur l’action des pouvoirs publics et n’est pas étrangère à la modernisation de l’administration. », la circulaire du 29 mars 2012 relève que « le développement des nouvelles technologies a facilité la diffusion de l’information par les administrations en particulier sur internet et l’État doit répondre à une demande accrue de transparence et de meilleure information des citoyens sur l’action publique. » Pour autant, alors que la circulaire du 20 mars 1998 s’attachait surtout à aménager les relations entre éditeurs publics et privés, les objectifs de la circulaire 29 mars 2012 sont essentiellement de remanier ces relations afin de compresser les activités d’édition publique et de les rationaliser.

La circulaire du 9 décembre 1999 relative à l’institution d’un médiateur de l’édition publique s’appuie sur la précédente. Elle signifie aux « administrations et établissements dont ce n’est pas la vocation [qu’elles] ne doivent pas entreprendre des activités éditoriales. Lorsqu’ils souhaitent publier et diffuser des ouvrages, il leur faut soit faire appel aux organismes publics qui sont investis statutairement d’une mission éditoriale, soit recourir à des éditeurs privés, notamment dans le cadre de coéditions, en veillant au respect des règles relatives aux marchés publics et aux délégations de service public. » L’enjeu était déjà de "ne pas fausser le jeu de la concurrence sur le marché du livre", aussi la mission du médiateur de l’édition publique était de vérifier si tel ouvrage ou telle collection correspondait ou non "à la vocation de l’institution publique qui l’édite". Certes, il était précisé dans cette circulaire qu’il n’avait pas à « fixer des orientations ou (à) porter une appréciation sur la politique éditoriale propre à chaque organisme », l’important étant d’adapter les enjeux comptables et financiers aux normes du marché. Mais, s’il reçoit « une réclamation d’un éditeur privé concernant le prix d’un ouvrage mis sur le marché par une institution publique, [il doit prendre] contact avec l’organisme mis en cause afin d’examiner les méthodes employées pour fixer ce prix. »

Dans sa circulaire du 29 mars 2012 relative à l’efficience des activités de publication de l’État, le Premier ministre retient donc les mêmes perspectives mais il y ajoute une vision supplémentaire : la privatisation.

 

Comme le rappelle le Premier ministre en 2012, « l’activité d’édition ( [6]) par les administrations et établissements publics de l’État demeure directement liée aux missions de service public » ; en même temps, il insiste sur le fait que cette activité doit être exercée « dans le respect des règles relatives aux marchés publics et aux délégations de service public, sans fausser la concurrence ». Rien de bien neuf donc.

Toutefois, prétendant dépasser les consignes énoncées dans les deux circulaires citées, - mais sans reprendre le couplet sur l’évolution des technologies de l’information et de la communication -, il ajoute en usant du pronom personnel "je" destiné à assoir son autorité : « je vous demande d’accroître fortement l’efficience des activités de publication des administrations selon trois axes principaux : appuyer vos décisions en matière de publication sur la définition d’une stratégie ministérielle ; recourir aux moyens des acteurs capables d’agir avec le plus d’efficacité ; prendre en compte l’impact de ces décisions sur l’activité économique du secteur privé ». Derrière l’exigence d’une productivité, se profile clairement le souhait d’un resserrement des activités éditoriales publiques autour des ’stratégies’ ministérielles. Telle est la visée de la circulaire du 29 mars 2012 relative à l’efficience des activités de publication de l’État. L’annexe 1 de la circulaire est en effet consacrée au cadre et au champ de la stratégie ministérielle de publication.

 

Le cadre et le champ de la stratégie ministérielle de publication obéissent aux normes techniques de la RGPP [7]. Toutes les actions de publication sont concernées, « y compris sur internet, même lorsqu’elles sont gratuites ou à vocation interne ».

Une définition de la stratégie ministérielle manque en fait. L’annexe 1 de la circulaire en préfigure les données : « la stratégie ministérielle définit l’effet attendu des actions de publication et les indicateurs d’impact correspondants. Elle choisit expressément pour chaque stade de la publication, de la conception éditoriale à la diffusion éventuellement commerciale, en passant par la production technique, la meilleure organisation : réalisation par les services du ministère, délégation à un éditeur public, appel à une entreprise privée, dans le respect des règles de la concurrence et des marchés publics. Elle oriente les moyens internes de publication et fixe les modalités de facturation de ces prestations internes. » [8]

Une telle stratégie doit alors comporter « une analyse des enjeux de la publication pour les missions du ministère, segmentée en fonction de ses publics et de leurs besoins ». Elle revient à évaluer « - la nécessité d’une publication dans le cadre de la mission de service public considérée, en fonction des publications des autres services publics et de l’existence d’une offre émanant du secteur privé ; - la dimension internationale de la publication, notamment sur internet, doit être systématiquement prise en compte, de même que doivent être respectés le droit à la mise à disposition des informations publiques en vue de leur réutilisation et le droit d’auteur ; - le fonds éditorial existant dans le ministère, en fonction des droits et contraintes qui s’y appliquent.. »

 

A cet effet, le Premier ministre souligne les finalités de la création du conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative (COEPIA) par le décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010. Aux termes de l’article 1er de ce décret, le conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative exerce "une fonction d’évaluation, d’expertise et de conseil" à propos de : « l’édition publique et les publications administratives, quel que soit leur support ; / l’information et le renseignement administratifs ; / la mise à disposition des données publiques. / Il veille à la bonne allocation des moyens et à la qualité du service rendu à l’usager. »

Aussi pour faciliter les travaux de ce conseil et lui permettre de bien composer son rapport annuel, le Premier ministre demande qu’un rapport retraçant la stratégie de publication de chaque département ministériel et des opérateurs de l’État placés sous la tutelle d’un ministère soit établi. Doivent y être retracés « les objectifs poursuivis, la démarche retenue et les moyens mis en œuvre ainsi que les difficultés éventuellement rencontrées... ». Doivent encore être dessinées « une cartographie de l’ensemble des publications produites » par chaque ministère pour l’année en cours et une cartographie de l’ensemble des publication projetées pour l’année suivante. L’obligation signifiée est d’y faire « apparaître les dépenses réalisées ou estimées, qu’il s’agisse de publications imprimées ou numériques (notices, dépliants, lettres d’information, brochures, ouvrages, revues, sites internet, etc.), destinées à un public externe ou interne, diffusées à titre payant ou gratuit. »

Le COEPIA se trouve alors investi d’une nouvelle mission, celle d’ « examiner les stratégies ministérielles de publication » et, dans cette fonction, il se voit attribuer un pouvoir de formulation d’avis et de recommandations « pour ... améliorer l’efficience (de l’activité éditoriale des ministères) et généraliser les bonnes pratiques en matière d’aide à la décision de publier ». De telles charges n’étaient pas inscrites au titre de son institution par le décret du 11 janvier 2010, mais peut-être que l’élargissement de ses missions se révèlerait à la suite de celle qui lui permet de veiller à la bonne allocation des moyens (- et à la qualité du service rendu à l’usager ?)...

 

L’annexe 2 de la circulaire du 29 mars 2012 rend compte alors des modalités de publication et de la mutualisation des moyens en insistant sur le "respect des règles relatives aux marchés publics, aux délégations de gestion et de service public et plus généralement aux règles de concurrence" [9]. En quelque sorte, l’efficacité des administrations et opérateurs de l’État dépend du recours à des structures publiques ou privées - surtout - "spécialisées". Alors même que les fonctions de publication des ministères se trouvent peu à peu remises en cause tant du fait des passations de marché quelquefois opaques que du fait de leurs utilisations parfois détachées des missions de service public, le Premier ministre estime que « le meilleur arbitrage doit être effectué entre une réalisation à l’intérieur des ministères, la délégation à un éditeur public, l’appel à une entreprise privée. Même l’appel à la sous-traitance implique des compétences de pilotage, donc un niveau d’activité qui n’est le plus souvent pas atteint. » Aussi prône-t-il, toujours sous le regard de la RGPP, "la mutualisation graduée des moyens ministériels".

Le recours aux éditeurs publics institutionnels deviendrait-il l’exception ? La perspective annoncée dans la circulaire du 29 mars 2012 recadre l’activité de ces éditeurs autour d’un contrat de performance [10] : « ces éditeurs publics ont vocation à assurer des prestations mutualisées entre ministères ou services publics » [11]. Il convient alors de retenir les données de l’annexe 3 de la circulaire relative au respect des règles de concurrence qui précise que les "éditeurs publics institutionnels" « doivent respecter les obligations de concurrence et de transparence comptable conformément à l’article L. 410-1 du code de commerce. Le prix de vente au public, qui ne doit pas être abusivement bas, couvre les coûts directs et une quote-part des frais de structure entraînés par l’activité de publication, conformément aux pratiques habituelles des entreprises privées. Les rémunérations exigées par une institution publique pour accéder à certaines données doivent être intégralement répercutées dans le prix de vente au public. »

Or, le Premier ministre note ensuite qu’« une publication ou copublication assurée par un éditeur privé peut s’avérer plus efficiente, moins coûteuse et mieux élaborée qu’une production interne ou simplement sous-traitée, même en cas de publication gratuite ou destinée à une diffusion interne. En effet, l’expérience marchande des éditeurs privés est un facteur d’efficience de la publication au regard des critères de cible, de support, de composition et de diffusion. » Tout est dit ! La privatisation de l’édition publique est toujours et encore en cours...

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Notes :

[1] D. n° 2010-31 du 11 janvier 2010 relatif à la direction de l’information légale et administrative ; Arr. du 11 janvier 2010 portant organisation de la direction de l’information légale et administrative,JO 10 janv. 2010.

[2] notant que n’en relève pas l’Imprimerie nationale, depuis devenue ’Groupe Imprimerie Nationale’.

[3] Il était précisé dans la circulaire du 20 mars 1998 relative à l’activité éditoriale des administrations et établissements publics de l’État que « l’activité éditoriale des organismes mentionnés ci-dessus n’est pas contestable en soi puisqu’elle correspond à leur mission statutaire. Cependant, leur intervention sur le marché du livre ne doit pas être de nature à fausser le jeu de la concurrence. » V. par ailleurs, le rapport du médiateur de l’édition publique pour 2009 qui donne la liste des 78 éditeurs publics tous secteurs confondus.

[4] Respectivement : JO 22 mars 1998 ; JO 20 décembre 1999 (toutes deux mise en ligne antérieurement au 01/06/2011 sur legifrance.circulaires.gouv.fr - la date précise de cette mise en ligne n’étant donc pas indiquée).

[5] - en raison de leur mévente ?

[6] L’édition étant là « entendue comme la conception, la fabrication et la diffusion d’ouvrages et de périodiques imprimés ou numériques ». Dans la circulaire du 20 mars 1998 à laquelle il est fait référence, l’activité éditoriale était comprise comme « la conception, la fabrication et la diffusion d’ouvrages imprimés autres que les publications périodiques et simples documents destinés à l’information du public, ou à la communication ou la formation internes. »

[7] Grilles et tableaux, objectifs chiffrés, indicateurs de performance listés, - cases calibrées à remplir, cadrages comptables, raccourcis mystificateurs, etc.

[8] De plus, en relation avec la notion d’administration exemplaire, « elle prend en compte les impératifs en matière sociale et environnementale ».

[9] Objet de l’annexe 3 de la circulaire. A propos du respect des règles de concurrence, cette annexe 3 de la circulaire du 29 mars 2012 relève le risque d’un télescopage entre les activités de publication de l’Etat, qu’elles soient gratuites ou payantes et les activités de publications similaires du secteur privé, dès lors « il convient de faire preuve d’une vigilance particulière quant aux risques de perturbation d’une activité économique existante ou émergente dans le secteur privé. »

[10] Ce qui renforce la mise en forme RGPP par la définition d’objectifs et d’indicateurs...

[11] Suite du paragraphe : « Ils gèrent pour leur compte les sous-traitances, les coéditions et de manière générale les relations économiques avec les entreprises privées. Ils mettent en place, après avis du COEPIA, les procédures internes permettant de distinguer ces prestations de leur activité propre, dans le respect de la concurrence et de la transparence comptable. »

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Pr. Geneviève Koubi

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