L’allocation de reconnaissance à l’aune des circulaires... CE, 16 avr. 2012, Comité Harkis et Vérité, req. n° 342956.

Le 21 avril 2012, par Geneviève Koubi,

De plus en plus souvent, les juridictions sont amenées à se prononcer sur la validité des circulaires administratives. La nature particulière de ces textes reste pourtant toujours dépendante de l’ensemble des activités politico-administratives et, inévitablement, de l’ensemble des normes juridiques. Rares sont en effet les circulaires qui ne se rattachent pas à un texte législatif ou réglementaire, même si, durant ces cinq dernières années, elles se sont appuyées sur les discours du Président de la République... Néanmoins, les enfilades de textes réglementaires et circulaires administratives créent parfois des circonvolutions désorganisées, ce d’autant plus que dans les superpositions entre ces textes et notes se glissent parfois des décisions juridictionnelles.

Or, bien souvent, les décisions de justice brouillent les frontières entre les différents champs. Les domaines politiques et administratifs s’accommodent difficilement des interférences des jurements et arrêts qui freinent la mise en musique des orientations choisies ou des interprétations données par les autorités publiques. Ainsi, de plus en plus de circulaires viennent commenter, décortiquer ou triturer des décisions de justice cherchant à en incliner la lecture vers l’objectif préalablement défini par les acteurs politiques... ce, sauf, évidemment, lorsque le juge s’est trouvé conduit à consolider et conforter la trajectoire administrative attribuée à un texte ou à un discours.

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Retenant cette configuration, à la suite d’une des deux décisions du Conseil d’État du 16 avril 2012, - celle composé pour la requête Comité Harkis et vérité n° 342956 -, peut-être que la circulaire du 30 juin 2010 relative à la prorogation de mesures prises en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs familles : allocation de reconnaissance, mesures en faveur de l’emploi ― actions économiques et sociales, publiée au Journal officiel du 2 juillet 2010, n’aura pas à être totalement réécrite ou recommencée.

La seconde décision, concernant la requête n° 335140 du même comité, concerne les circulaires du 16 août 2005 d’application du plan d’action en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leur famille et du 19 septembre 2008 confirmant la circulaire du 16 août 2005. Elle permet de rappeler que le régime juridique des circulaires administratives est enserré dans un cadre spécifique jonglant autour de la notion de norme interprétative : « l’interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d’instructions, l’autorité administrative donne des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en œuvre n’est pas susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu’en soit le bien-fondé, faire grief ; ... en revanche, les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; ... le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors même qu’elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu’elles sont illégales pour d’autres motifs ; ... il en va de même s’il est soutenu à bon droit que l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ».

En fait, ces deux décisions convergent vers de mêmes constats : l’interdiction de la discrimination à raison de la nationalité est confirmée ; toute disposition réglementaire d’une circulaire ne peut être validée quand le ministre ne dispose d’aucune compétence pour l’édicter.

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Une décision du Conseil d’État du 6 avril 2007, Comité Harkis et Vérité (req. n° 282390), rendue à propos du décret n° 2005-477 du 17 mai 2005 pris pour l’application des articles 6, 7 et 9 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés [1], avait prononcé l’annulation des quatre premiers articles du décret du 17 mai 2005. Retenant en vertu de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qu’« une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, ... si elle n’est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d’utilité publique ou si elle n’est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi », le Conseil d’État avait noté que pour l’attribution de l’allocation de reconnaissance, la condition relative à la nationalité des bénéficiaires avait pour effet d’en exclure ceux qui restaient soumis au statut civil de droit local : « une différence de traitement quant à l’octroi de ces allocations selon que les intéressés ont opté en faveur de l’adoption de la nationalité française ou se sont abstenus d’effectuer un tel choix, ne justifie pas, eu égard à l’objet de cette allocation, une différence de traitement ; que par suite, les articles 6 et 9 de la loi du 23 février 2005, en tant qu’ils établissent une différence de traitement en fonction de la date d’acquisition de la nationalité française par le demandeur, sont de ce fait incompatibles avec les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».

La circulaire du 30 juin 2010 relative à la prorogation de mesures prises en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés avait alors voulu en "tirer les conséquences" [2]... si peu !

Plus tard, le positionnement quant au refus de la discrimination à raison de la nationalité a été reproduit et confirmé par le Conseil constitutionnel [3]. Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2010-93 QPC du 4 février 2011, Comité Harkis et Vérité, estimé, à propos de l’allocation de reconnaissance, qu’étaient contraires à la Constitution tout un ensemble de dispositions qui avait pour effet d’établir des différences selon la nationalité des bénéficiaires : « - dans le premier alinéa de l’article 9 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l’indemnisation des rapatriés, les mots : « qui ont conservé la nationalité française en application de l’article 2 de l’ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines dispositions concernant la nationalité française, prises en application de la loi n° 62-421 du 13 avril 1962 et » ; - dans l’avant-dernier alinéa du même article, les mots : « ont la nationalité française et qu’ils » ; - dans le dernier alinéa de l’article 2 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie, les mots : « possèdent la nationalité française et » ; - dans le paragraphe I bis de l’article 47 de la loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999, les mots : « et remplissant les conditions de nationalité telles que définies à l’article 9 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l’indemnisation des rapatriés » ; - dans le sixième alinéa de l’article 6 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, les mots : « possèdent la nationalité française et » ; - dans le septième alinéa du même article, les mots : « de nationalité française et » ; - et, dans l’article 9 de la même loi, les mots : « et qui ont acquis la nationalité française avant le 1er janvier 1995 ». »

La discrimination à raison de la nationalité n’apparait désormais plus au centre de la discussion [4]... D’autres questions restaient toutefois en suspends.

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Le Conseil d’État a été amené à se pencher à nouveau sur certains des dispositifs de type compassionnel avancés par la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés et le décret n°2005-477 du 17 mai 2005 (allégé des articles annulés) au prisme de la circulaire conjointe du ministre de l’intérieur et d’autres ministres du 30 juin 2010 relative à la prorogation de mesures prises en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs familles.

Dans sa décision du 16 avril 2012, Comité Harkis et vérité (req. n° 342956), il en vient ainsi à confirmer l’orientation prise par les discours tout en signifiant quelques irrégularités entachant la circulaire... si peu ! Ne faut-il pas dès lors rappeler que cette circulaire du 30 juin 2010 se réfère, comme tant d’autres circulaires depuis mai 2007, à un discours du Président de la République [5] : « Le 5 décembre 2007, le Président de la République a indiqué sa volonté de donner aux enfants des anciens harkis la priorité à laquelle ils peuvent prétendre pour une meilleure insertion professionnelle. A cet effet, il a demandé au Gouvernement de mobiliser tous les moyens permettant de mettre en œuvre une politique de formation, une politique individualisée d’aide à l’emploi, une politique particulière d’accès à la fonction publique. »

L’une des particularités de cette circulaire du 30 juin 2010 est donc, prétendument, de "tirer les conséquences" de la décision du Conseil d’État du 6 avril 2007, Comité Harkis et Vérité (req. n° 282390) : « Il en résulte que le dispositif est étendu par l’effet de cette décision juridictionnelle aux anciens supplétifs pour lesquels la date d’acquisition de la nationalité française ne peut plus être valablement opposée pour refuser l’allocation de reconnaissance. » [6] Aussi, le Conseil d’État ne se pose-t-il pas de questions...

En cette décision du 16 avril 2012, il relève simplement que « la circulaire contestée précise explicitement que le bénéfice des dispositions qu’elle comporte s’applique aux anciens membres des formations supplétives et assimilés et à leurs familles sans condition tenant à leur nationalité ; que, d’autre part, si elle reprend la condition, figurant notamment à l’article 6 de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, tenant à ce que les bénéficiaires de ces dispositions aient fixé leur domicile en France ou dans un autre État membre de l’Union européenne, cette condition, qui vise à tenir compte des charges entraînées par leur départ d’Algérie et leur réinstallation dans un État de l’Union européenne, est en rapport direct avec l’objet de la loi et ne crée pas de différence de traitement disproportionnée au regard des objectifs que celle-ci poursuit ».

Cette appréciation rejoint quelque peu celle émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision QPC du 4 février 2011 [7].

Le Conseil d’État consolide par ailleurs son argumentation en affirmant que « la circulaire contestée n’a ni pour objet ni pour effet de reprendre des dispositions de circulaires précédemment annulées » [8].

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D’autres questions devaient encore être soulevées à propos de cette circulaire du 30 juin 2010. Étaient notamment visées dans la requête les dispositions relatives au versement de l’allocation de reconnaissance suivant quelques formulations relevant des paragraphes III, IV, V et VI de la circulaire.

Il en est ainsi : - au § III, des mentions relatives à l’appréciation des ressources et, notamment, des deux régimes institués selon l’âge des demandeurs (de 50 à 60 ans ; de plus de 60 ans) ainsi que des méthodes appliquées pour le calcul des aides spécifiques dites "aides différentielles" ; - au § IV qui concerne les aides à la formation, des mesures envisagées en matière de formation professionnelle [9] ; - au § V consacré à l’accompagnement renforcé vers l’emploi (notamment pour l’accès à l’emploi des enfants de harkis), des mentions spécifiques relatives aux bénéficiaires du dispositif [10] et à l’évaluation du dispositif [11] ; - de l’ensemble des dispositions insérées au § VI concernant les actions économiques et sociales [12].

Le Conseil d’État ne retient que peu d’arguments émanant des requérants.

Pour ce qui concerne les § IV et VI surgit principalement la question de la "compétence". Le Conseil d’État souligne, encore une fois, les limites d’une intervention ministérielle par voie de circulaire. Si la notion de circulaire réglementaire ne semble plus devoir être relevée au vu des développements jurisprudentiels intervenus depuis 2003, peut-être serait-il envisageable de considérer que toute disposition de caractère réglementaire insérée dans une circulaire est illégale... - à tout le moins, dans la mesure où son/ses signataires ne disposerait /raient pas en l’occurrence d’une telle compétence. En l’espèce, aucune disposition législative ou réglementaire ne reconnaissait aux ministres « le pouvoir ,... de créer des dispositifs de prise en charge des coûts de certaines formations professionnelles et de la formation aux permis poids lourds, transports en commun, transports de produits dangereux et aux licences de caristes » ; les ministres n’étaient pas plus habilités à « fixer ... des critères réglementaires d’aides à la réalisation de projets de développement et d’octroi de subventions aux associations de rapatriés » [13].

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Pour ce qui est du § V quant aux mentions spécifiques relatives aux bénéficiaires du dispositif et à l’évaluation du dispositif, le Conseil d’État se montre particulièrement compréhensif à l’égard de la politique de "suivi" - en tous genres, en tous domaines - et, qu’on le veuille ou non, dont la mise en œuvre dépend inévitablement de la tenue de "fichiers" !

Pour le Conseil d’État, le recensement des bénéficiaires d’une allocation n’est pas équivalent à la création d’un fichier et la notion de "suivi" s’entend en rapport avec une notion d’évaluation qui serait d’ordre général et impersonnel. Pourtant, dans son arrêt rendu le même jour, le 16 avril 2012, (req. n°335140), saisi à propos « d’une décision ministérielle ou interministérielle prise au premier trimestre 2008 et portant création d’un fichier recensant les enfants de harkis dans leur rapport avec le marché de l’emploi », le Conseil d’État ne contourne pas directement le problème. Certes, il relève que la preuve de l’existence de ce traitement automatisé de données à caractère personnel n’est pas constituée : à cet effet, il ne suffit pas de produire une « "fiche facultative réservée aux enfants d’anciens supplétifs à la recherche d’un emploi " destinée à renseigner le service départemental des rapatriés sur un certain nombre de données à caractère personnel du demandeur d’emploi » ; il ne suffit pas non plus de présenter « des captures d’écran du site internet de la mission interministérielle aux rapatriés et des documents publiés sur ce site faisant état d’éléments statistiques précis sur les bénéficiaires du dispositif ». Mais, le Conseil d’État reste quelque peu circonspect puisqu’il suggère à l’association requérante « de demander à la Commission nationale de l’informatique et des libertés de faire usage des pouvoirs qu’elle détient pour vérifier la licéité de traitements au regard des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 ».

Pour autant, à l’occasion de son étude de la circulaire du 30 juin 2010, le Conseil d’État se borne à relire (redire ?) l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés : « " La présente loi s’applique aux traitements automatisés de données à caractère personnel, ainsi qu’aux traitements non automatisés de données à caractère personnel contenues ou appelées à figurer dans des fichiers, à l’exception des traitements mis en œuvre pour l’exercice d’activités exclusivement personnelles, lorsque leur responsable remplit les conditions prévues à l’article 5. / (...) Constitue un traitement de données à caractère personnel toute opération ou tout ensemble d’opérations portant sur de telles données, quel que soit le procédé utilisé, et notamment la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation, l’utilisation, la communication par transmission, diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, ainsi que le verrouillage, l’effacement ou la destruction. / Constitue un fichier de données à caractère personnel tout ensemble structuré et stable de données à caractère personnel accessibles selon des critères déterminés (...)" ». Le formalisme définitoire devenant le point d’orgue de la création d’un fichier, le Conseil d’État considère en l’espèce que « contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions du V de la circulaire contestée relatives aux "bénéficiaires du dispositif" et à "l’évaluation du dispositif ", qui se bornent à évaluer le nombre de bénéficiaires du dispositif et à prévoir un suivi des demandeurs d’emploi aux fins d’évaluation du dispositif n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de créer un traitement, automatisé ou non, de données à caractère personnel, au sens de l’article 2 de la loi du 6 janvier 1978 ; »...

Qu’en déduire ? Dont acte ?

Notes :

[1] Loi qui, l’on s’en souvient, avait initialement pensé le "rôle positif" de la colonisation ! Les mentions relatives à cette perception ont été abrogées ...

[2] V. a contrario, CE, 30 mai 2007, Union nationale laïque des anciens supplétifs, n° 282553.

[3] V. S. Slama, « Allocation de reconnaissance des Harkis et autres supplétifs : une décision du Conseil constitutionnel privée de toute portée concrète ».

[4] Et pourtant ! V. avec insistance ! S. Slama, « Allocation de reconnaissance des Harkis et autres supplétifs : une décision du Conseil constitutionnel privée de toute portée concrète ».

[5] V. G. Koubi, « Circulaires administratives et discours présidentiels ».

[6] in. Circ. 30 juin 2010, 1. du § II sur l’allocation de reconnaissance intitulé : "Bénéficiaires de l’allocation de reconnaissance, application de l’arrêt du Conseil d’État du 6 avril 2007".

[7] .10 : « Considérant qu’en instituant les allocations et rentes de reconnaissance et aides spécifiques au logement précitées en faveur des anciens harkis et membres des formations supplétives ayant servi en Algérie et qui ont fixé leur domicile en France ou dans un autre État de l’Union européenne, le législateur a décidé de tenir compte des charges entraînées par leur départ d’Algérie et leur réinstallation dans un État de l’Union européenne ; que, pour ce faire, il a pu, sans méconnaître le principe d’égalité, instituer un critère de résidence en lien direct avec l’objet de la loi ; qu’en revanche, il ne pouvait, sans méconnaître ce même principe, établir, au regard de l’objet de la loi, de différence selon la nationalité ».

[8] Sans citer lesquelles... Elles sont si nombreuses ! Elles n’ont pas vraiment résolu le problème... Pour certaines d’entre elles : Circ. 31 mai 1997 relative à la Commission d’aide au désendettement immobilier des anciens membres des formations supplétives et assimilés (COMADEF) ; Circ. 17 févr. 2003 et 15 mars 2004 concernant l’application du plan d’action en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et leurs familles ; etc. ; - et précitées, objet de la décision du Conseil d’État du 16 avril 2012 n° 335140 : Circ. 16 août 2005 d’application du plan d’action en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie et de leur famille (notant que, pour le Conseil d’État, en l’espèce, « le défaut de publication de la circulaire contestée est sans incidence sur sa légalité » : CE, 16 avr. 2012, Comité Harkis et Vérité, req. n° 335140 - ce qui relancerait le débat sur l’abrogation, pensée "automatique" par nombre de juristes, des circulaires non postées sur le site circulaires.gouv.fr...) ; Circ. 19 sept. 2008 relative à l’aide à l’emploi : dispositif en faveur des enfants des anciens membres des formations supplétives et assimilés. NB : Pour ce qui concerne ces deux dernières circulaires, les annulations prononcées par le Conseil d’État concernent les données relatives à la condition de nationalité posée par les lois dont elles font application, « ainsi que des dispositions des 2 et 3 du B du VI, de celles du B du VIII de la circulaire du 16 août 2005 et de son annexe 1 en tant qu’elle limite aux militaires ayant quitté l’armée avant quinze ans de services le bénéfice des dispositions législatives et réglementaires relatives aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés, et des dispositions de la circulaire du 19 septembre 2008 relatives aux aides à la formation professionnelle » (qui trouvent un reflet dans la circulaire du 30 juin 2010 ici principalement prise en considération) : CE, 16 avr. 2012, Comité Harkis et Vérité, req. n° 335140

[9] Ex : « Une prise en charge partielle jusqu’à hauteur de 90 % des frais de formation peut être attribuée aux demandeurs d’emploi intégrés dans le dispositif d’accompagnement renforcé (cf. chapitre V) dans le cadre de formations non prises en charge ou prises en charge partiellement par les dispositifs de droit commun et qui ont reçu l’avis favorable de Pôle emploi. » ou encore les stages permis poids lourds, super lourds, transports en commun, transports de produits dangereux et licences de caristes qui « ne peuvent être pris en compte que s’ils sont assortis d’une attestation de Pôle emploi faisant état d’offres d’emploi disponibles localement et constatant que cette formation s’intègre dans la démarche professionnelle du demandeur, ou s’ils relèvent de l’application d’une convention partenariale entre les pouvoirs publics et les organisations professionnelles. » (in. circ. 30 juin 2010)

[10] « Le recensement nécessaire à une évaluation précise, effectué avec l’aide de l’Office national des anciens combattants et celui des associations, a permis d’évaluer à environ 10 000 personnes la population concernée au niveau national. 8 300 personnes se sont déclarées intéressées par le dispositif et plus de 6 000 à ce jour se sont réellement mobilisées et inscrites auprès des services publics de l’emploi (préfectures et Pôle emploi). » (in. circ. 30 juin 2010)

[11] « Un suivi des demandeurs d’emploi, effectué dans chaque département, puis centralisé trimestriellement au niveau national par la mission interministérielle aux rapatriés, permet d’évaluer régulièrement le dispositif. » (in. circ. 30 juin 2010)

[12] Des projets de développement étant envisagés en ces termes : « L’insertion économique et sociale est l’objectif majeur des mesures gouvernementales relatives aux rapatriés et à leurs familles. Vous pouvez donc contribuer à la réalisation de programmes concourant à réaliser l’impératif d’insertion sociale des enfants d’anciens supplétifs. » (in. circ. 30 juin 2010)

[13] C’est ainsi que seuls « le 2 du IV et le 2 du VI de la circulaire du 30 juin 2010 sont annulés. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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