Le "rapporteur public" prend "note" et donne "sens". (contribution à la ’Journée de réflexion des blogs juridiques sur le rapporteur public’ initiée par CPDH)

Le 15 juin 2012, par Geneviève Koubi,

Entre les méandres nébuleux d’une carrière sous le statut de magistrat administratif et les recompositions complexes d’une posture de rapporteur dans les procès administratifs, les gammes jouées à l’audience contiennent-elles des notes dépourvues de sens ? En d’autres termes, pour aménager ces procès, faut-il "sauver" le "rapporteur public" [1] ?

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Pour un fonctionnaire, il est parfois si difficile d’obtenir un avancement ! Dans l’espace des juridictions administratives, tout est bouclé du fait des articles R. 234-1 et R. 234-2 du Code de justice administrative [2] : un avis donné par le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) faisant office d’une proposition de classement [3], un tableau d’avancement établi suivant la proposition faite par le CSTACAA, un décret portant inscription au tableau d’avancement au grade de premier conseiller, un décret portant nomination au grade de premier conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel... Certes, ces nominations peuvent faire l’objet de recours ainsi que le rappelle le Conseil d’État dans sa décision du 8 avril 2009, François D, req. n° 297851 : « tout agent a intérêt à poursuivre l’annulation des nominations et promotions faites soit à son grade, soit aux grades supérieurs de son corps, soit dans un corps différent dont les agents sont susceptibles de se trouver en concurrence avec lui pour l’accès par voie d’avancement normal à des grades ou emplois supérieurs ». Cependant, en l’espèce, le fonctionnaire n’obtint pas satisfaction et ne se contenta pas d’acter le rejet de sa requête par le Conseil d’État. Car, pour lui, la question n’est plus exclusivement d’obtenir cet avancement, l’affaire est tout autre désormais !

Portée devant la Cour européenne des droits de l’homme, elle cible la fonction du rapporteur public. Conduirait-elle alors encore une fois vers une mise en cause du rapporteur public devant la CEDH ?

Dans sa requête, n° 54984/09 devant la CEDH, François D « se plaint du défaut d’impartialité du Conseil d’État, de la transmission au rapporteur public de la note et du projet de décision du maître des requêtes, de la présence du rapporteur public au délibéré du Conseil d’État et de l’impossibilité matérielle de demander à ce qu’il n’y soit pas présent, de la procédure défavorable au justiciable non représenté par un avocat aux Conseils, de l’impossibilité de répondre aux conclusions du rapporteur public, et de la présence au délibéré de personnes autres que les magistrats appelés à juger. »

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Donc, le "vrai" problème soulevé en cette affaire, c’est celui de la place à donner aux rapporteurs lors de la formation du jugement. L’un est le rapporteur, l’autre est le rapporteur "public". Ce dernier est entré en scène quand le commissaire du Gouvernement a changé de titre [4]. Le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions assure en effet que, depuis le 1er février 2009, « dans l’ensemble des articles réglementaires [5], les mots : "commissaire du Gouvernement" sont remplacés par les mots : "rapporteur public" » [6].

- Un rapporteur ici, un rapporteur là.

Dans le cadre de la juridiction administrative, ils sont deux à "rapporter" : 1/- le rapporteur sans qualificatif associé, presque "secret" comme le suppute sarcastiquement M.-C. Rouault [7] et qui, dit ’réviseur’, fait office de "magistrat-instructeur" [8] hors le cénacle de l’audience [9], 2/- le rapporteur dit "public" que tous peuvent écouter et qui s’efface quelque peu lors du délibéré mais ...

Il y a un MAIS ! - Donc... le rapporteur dit "public" que tous peuvent écouter "mais" qui, pour construire les conclusions qu’il prononce, s’appuie sur le rapport du précédent, et en conséquence alors s’emmêle quelque peu par la suite dans l’esquisse du projet de jugement.

- Deux "rapporteurs" présents, soit bavard, soit silencieux...

Tous deux sont "rapporteurs" à deux titres différents tout en se penchant sur une même affaire ... et leurs productions, une note écrite d’un côté et des conclusions orales de l’autre, s’entremêlent. Pourquoi donc ce doublon strictement interne ?

Ce mot de "rapporteur" détient une curieuse consonance dans les sphères administratives. Si le terme de "commissaire du gouvernement" semblait peu clair, celui de "rapporteur public" n’apparaît pas plus lumineux ! Sans doute, comme le signifiait Bernard Pacteau dès la publication du décret du 7 janvier 2009, il s’agit d’une ’rupture terminologique’ [10].

Ce mot dit [11] la fonction : faire un rapport. L’exercice qu’il recouvre retient l’attention tant il se déroule en deux temps différents, séparés et étrangement interdépendants : une note pour l’un destinée à présenter l’affaire et à en retracer les cheminements, des conclusions pour l’autre exposant faits et droit, proposant une direction menant à une solution. Or, note et conclusions sont subrepticement associées - peut-être pour des raisons de commodité au vu de l’explosion des contentieux.

Le Conseil d’État lui-même avait estimé que le second, le commissaire du gouvernement, devenu rapporteur public, « a pour mission d’exposer au Conseil les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction » [12] ; il avait aussi considéré, plus tard, que « l’exercice de cette fonction n’est pas soumis au principe du contradictoire applicable à l’instruction » [13]. Que n’a-t-il dit !

- Des rapporteurs à requalifier ?

Faisant suite aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme [14], retenant que le Conseil constitutionnel l’avait d’ores et déjà annoncée dans une décision du 30 novembre 2006 [15], cette modification quant à l’appellation du commissaire du Gouvernement en un "rapporteur public" accompagne une réforme du déroulement des audiences devant les juridictions administratives [16].

De cette manière, l’article R. 733-3 CJA qui en ressort prévoit que, devant le Conseil d’État, « sauf demande contraire d’une partie, le rapporteur public assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. » Ne serait-ce pas alors implicitement reconnaître l’existence d’un pouvoir d’influence larvé du rapporteur public sur le délibéré, sur la prise de décision - étant entendu que « la décision est délibérée hors la présence des parties » [17] ? De fait, « quoiqu’on en dise, les conclusions sont décalées vers l’instruction... » [18]

L’article R.712-1 CJA, issu du décret n°2009-14 du 7 janvier 2009, précise qu’au sein du Conseil d’État, « le rôle de chaque séance de jugement est préparé par le rapporteur public chargé de présenter ses conclusions et arrêté par le président de la formation de jugement. / ... / Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. / L’avis d’audience ... mentionne également les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public, en application de l’alinéa précédent. ... »

- Déséquilibres rapportés...

Le juge administratif, juge de l’administration, n’est-il pas un des rouages du système ? Certes. Cependant, l’indépendance du rapporteur public ne fait pas défaut, l’article L. 7 CJA, inséré ainsi dans le "titre préliminaire" de ce code, en marque la forme : « Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent. ». En quelque sorte, la fonction du rapporteur public est indispensable à la tenue du procès comme à la qualité de la décision qui le clôt.

Toutefois, le rapporteur public prend connaissance de la note du rapporteur alors que les parties n’en disposent guère. Est-ce si troublant ? Les arcanes d’une prise de position, ce que le rapporteur public est censé présenter, n’ont pas à être nécessairement dévoilés. Pour autant, la réforme des juridictions administratives se réalise sans modifier le déséquilibre substantiel qui s’institue d’une part entre l’administration et les administrés [19] et d’autre part, par le biais du rapporteur public, dans la relation des requérants à l’instance de jugement.

Comment alors assurer dans ce modèle bancal un droit à un procès équitable, tel qu’il est garanti par l’article 6 §.1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales [20] ? Dans le même temps, le questionnement s’inscrit dans cet espace qui sépare, en France, le judiciaire de l’administratif. Ancrer sans nuances la composition du droit au procès équitable dans l’ordre administratif reviendrait à niveler le système juridictionnel français en effaçant les différences entre les deux ordres de juridictions [21].

Les raisonnements à l’appui ou à l’encontre de la "place" du rapporteur public dans la procédure administrative contentieuse comme lors du délibéré sont de divers types. Les uns penchent vers le statu quo avec un rapporteur qui étudie l’affaire, l’instruit et préfigure le jugement et un rapporteur public qui discoure et préconise une solution en droit, le jeu de la transmission de la note du premier au second n’étant qu’une péripétie. Les autres s’inscrivent dans une lignée procédurale qui surélève le principe d’impartialité en sollicitant une barrière étanche entre les deux rapporteurs, celui qui instruit et celui qui conclut, et en tenant à distance l’idée d’une ’sécurité juridique’ que les juges administratifs prétendent assurer par la jonction entre les deux.

Dans ce schéma, pourtant, ni le rapporteur, ni le rapporteur public n’entrent directement en jeu. Ce qui dérange c’est l’organisation du travail au sein de la juridiction administrative, notant que les parallèles entre Conseil d’État et Cours administratives d’appel/Tribunaux administratifs ne peuvent être dessinés. Ce qui perturbe cette organisation c’est le fait que le second, le rapporteur public, ait connaissance de la note du premier, le rapporteur, pour composer ses conclusions dont il doit délivrer le sens avant qu’il ne les expose oralement. Mais un rapporteur n’est-il pas aussi celui qui ’répète’ autant que celui qui ’prépare la leçon’ ? Le seul écueil qui marque la dissociation entre le Conseil d’État et les TA/CAA est celui de la présence ou de la non-présence du rapporteur public lors du délibéré : présent au Conseil d’État, absent au Tribunal administratif ou à la Cour administrative d’appel. C’est donc, plus que la transmission de la note du rapporteur, cette présence, tout aussi silencieuse serait-elle, qui concentre l’interrogation.

La translation du commissaire du Gouvernement vers le rapporteur public aurait-elle vraiment permis une rationalisation des formes de jugement dans les juridictions administratives ? Nombreux sont ceux qui en doutent. Il n’en demeure pas moins que, malgré les quelques textes réglementaires intervenus pour lisser la répartition des tâches, la confusion entre les fonctions des deux rapporteurs s’intensifie... Cette confusion qui se voit alors redoublée par l’appellation de ’rapporteur’ focalise l’attention sur la note du rapporteur alors même que d’autres notions introduisent une certaine perplexité sur la prétendue simplification des jeux contentieux.

- Rapporter d’autres questions.

La question posée devant la Cour européenne des droits de l’homme ne peut s’analyser qu’en tenant compte de l’état du droit en vigueur au moment où elle l’a été, c’est-à-dire au 14 octobre 2009...

Depuis, les quelques modifications du Code de justice administratives réalisées invitent à se pencher sur d’autres thèmes qui maintiennent l’interrogation sur la place et la fonction du rapporteur public dans le procès administratif...

Ainsi, quelques autres questionnements persistent. Pourquoi donc ne pas s’interroger plutôt : - d’abord sur la notion de "sens" des conclusions et sur l’absence d’explicitation quant à cette orientation préfigurée qui relève de la phase orale du procès : la communication des conclusions du rapporteur public n’est pas garantie à son issue et seul le sens de ces conclusions devrait l’être avant que n’intervienne la décision [22] ; - ensuite sur l’apport, ou bien l’utilité ou l’inutilité, des "observations orales" que les ’parties’ au procès peuvent présenter à la suite de cet exposé, en mascarade d’une procédure contradictoire superficielle.

Deux articles pourraient introduire la discussion, le premier sur cette notion de "sens" des conclusions du rapporteur public avant qu’elles ne soient exposées tant les formulations utilisées sont lapidaires, le second sur les "observations orales" évoquées après l’exposé des conclusions du rapporteur public, - par exemple, pour les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel :

L’article R. 711-3 CJA : « Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. / Lorsque l’affaire est susceptible d’être dispensée de conclusions du rapporteur public, en application de l’article R. 732-1-1, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, si le rapporteur public prononcera ou non des conclusions et, dans le cas où il n’en est pas dispensé, le sens de ces conclusions. »

L’article R, 732-1 CJA : « Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement ou par le magistrat mentionné à l’article R. 222-13, le rapporteur public prononce ses conclusions lorsque le présent code l’impose. Les parties peuvent ensuite présenter, soit en personne, soit par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites. / Lorsque le rapporteur public ne prononce pas de conclusions, notamment en application de l’article R. 732-1-1, le président donne la parole aux parties après le rapport. / La formation de jugement peut également entendre les agents de l’administration compétente ou les appeler devant elle pour fournir des explications. / Au tribunal administratif, le président de la formation de jugement peut, au cours de l’audience et à titre exceptionnel, demander des éclaircissements à toute personne présente dont l’une des parties souhaiterait l’audition. »

...

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Notes :

[1] V. "Journée de réflexion des blogs juridiques sur le rapporteur public".

[2] Art. R. 234-2 CJA : « Les premiers conseillers sont nommés au choix après inscription au tableau d’avancement parmi les conseillers qui justifient de trois années au moins de services effectifs dans le corps et ont atteint le 6e échelon de leur grade. / Ils sont classés au 1er échelon du grade de premier conseiller. Les conseillers promus au grade de premier conseiller après avoir atteint le 7e échelon de leur ancien grade conservent, dans la limite d’un an, l’ancienneté acquise dans cet échelon. » - version résultant de la modification introduite par l’article 5 du décret n° 2005-1706 du 28 décembre 2005 relatif au statut particulier des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

[3] V. art. L. 233-4 CJA.

[4] Comme le signalaient autrefois les journaux en relatant des affaires passant devant le juge administratif, ce commissaire n’était pas un agent du gouvernement mais un acteur-pivot du procès administratif : il dit ce qu’il pense relever du droit applicable et propose des solutions pour résoudre le litige : « le commissaire du gouvernement "ne représente pas le gouvernement" et "exprime une opinion indépendante" ».

[5] - ce, "sauf aux articles R. 123-24 et R. 123-25" du Code de justice administrative.

[6] V. sur Combats pour les droits de l’homme : « Décret du 7 janvier 2009 : le "commissaire du Gouvernement" meurt le 1er février 2009 : que vive le "rapporteur public" (enfin on l’espère) » ; sur Eurojuris : « Le Commissaire du Gouvernement n’existe plus, vive le rapporteur public ! » ; v. aussi sur Gymnopédie juridique : « Le rapporteur public ».

[7] M.-C. Rouault, « Ne dites plus "commissaire du Gouvernement" mais "rapporteur public" », JCP G janvier 2009, act. 47.

[8] Terme emprunté à S. Slama. V. cependant, A. de Malafosse, « L’évolution de l’instruction écrite », AJDA 2011, p, 608.

[9] V. par ailleurs sur Le Blog Droit administratif, A. Ciaudo : « De l’attrait de la fonction de rapporteur vis-à-vis de celle de commissaire du gouvernement ».

[10] B. Pacteau, Du commissaire au rapporteur, suite... et à suivre ! - A propos du décret du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions, RFDA 2009, p. 67.

[11] (maudit ?)

[12] CE, 10 juill. 1957, Gervaise, req. n° 189809.

[13] CE, 29 juill. 1998, Mme Esclatine, req. n°s 179635, 180208.

[14] CEDH, Kress c. France, 7 juin 2001, req. n°39594/98 (cf. CE, 30 juillet 1997, Kress, req. n° 148902) - v. sur CREDHO, F.-G. Bertrand : « Le rôle du Commissaire du gouvernement devant le Conseil d’État (arrêt Kress du 7 juin 2001) » ; CEDH, Fretté c. France, 26 février 2002, req. n° 36515/97 ; CEDH, Martinie c. France, 12 avril 2006, req. n° 58675/00 ; CEDH, UFC Que Choisir c. France, 30 juin 2009, req. n° 39699/03 - v. sur Combats pour les droits de l’homme : « Affaire UFC Que Choisir : le rapporteur public sauvé (provisoirement ?) par une radiation du rôle providentielle (CEDH 30 juin 2009 UFC Que Choisir de Côte d’Or).

[15] Déc. n° 2006-208 L du 30 novembre 2006 - Nature juridique de dispositions du code de justice administrative : « Considérant que l’appellation : "commissaire du gouvernement" devant les juridictions administratives ne met en cause aucun des principes fondamentaux, ni aucune des règles que la Constitution a placés dans le domaine de la loi ; que, par suite, elle a le caractère réglementaire ».

[16] V. sur ces points : D. Boulard, « La place du rapporteur public », AJDA 2011, p. 601 ; Ch.-L. Vier, « Le rapporteur public et la simplification, paradoxes d’une réforme », AJDA 2011, p. 1189 ; S. Caylet, « Le rapporteur public ou le dépérissement du commissaire du gouvernement », RDP 2010, p. 1305 ; O. Gohin, « Rapporteur public et réorganisation de l’audience dans le contentieux administratif : une réforme en trompe-l’œil ? », JCP A, juin 2009, ét. 2146 ; F. Dieu, « Le nouveau visage de la juridiction administrative. A propos de l’arrivée du rapporteur public », AJDI 2009, p. 169 ; P.-O. Caille,« Le décret du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions », JCP A, janvier 2009, act 95.

[17] Art. R. 733-2 CJA. Comp. pour les TA et CAA, art. R. 732-2 : « La décision est délibérée hors la présence des parties et du rapporteur public. »

[18] B. Pacteau, « Du nouveau sur le nouveau rapporteur public des juridictions administratives territoriales », RFDA 2012, p. 87.

[19] - que B. Kornprobst avait désignés comme étant les "parties" au procès administratif au grand dam d’une partie de la doctrine bien pensante de son époque (v. B. Kornprobst, La notion de partie et le recours pour excès de pouvoir, LGDJ 1959), alors que de nos jours l’expression semble ancrée dans la gangue du droit du contentieux administratif.

[20] Art. 6 §.1 : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. »

[21] En un clin d’oeil vers le CLUD, l’unité du droit emporte-t-elle nécessairement l’unité de juridiction ? Non pas ! V. B. Bonnet, M. Touzeil-Divina, « Une approche de la notion : Unité(s) du droit » : « Ce n’est pas minimiser la spécificité du droit public que de dire que ce qui le différencie du droit privé relève davantage de la modalité, des objectifs, des contraintes particulières à ce droit que d’un système fondamentalement différent. Le juge administratif n’est pas le juge judiciaire, les contrats administratifs ne sont pas assimilables aux contrats privés, la responsabilité administrative tient compte de spécificités liées à l’intervention publique etc., mais cette autonomie du droit administratif, indispensable selon nous tant le droit public n’est pas assimilable ou réductible au droit privé, est fondée sur un socle commun qui relève de l’essence même de l’organisation sociale. »

[22] V. CE, 18 déc. 2009, req. n° 305568, Soc. SIGEDAME, (à noter, M.-C. Rouault, JCP A février 2010, 2043) : « Considérant qu’avant même l’intervention du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009, qui a introduit aux articles R. 711-3 et R. 712-1 du Code de justice administrative des dispositions posant expressément cette règle, il appartenait aux commissaires du Gouvernement des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et du Conseil d’État, interrogés sur le sens de leurs conclusions par une partie à une affaire sur laquelle ils étaient appelés à conclure, de faire connaître à l’avance le sens de ces conclusions afin de mettre le justiciable en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, d’y présenter des observations orales à l’appui de son argumentation écrite et, le cas échéant, de produire une note en délibéré. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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