Réflexions sur les inflexions juridiques d’un discours S’agit-il de réduire la facture au risque d’aggraver la fracture ?

Le 5 avril 2008, par Geneviève Koubi,

Quelques bribes du discours du Président de la République du vendredi 4 avril 2008 à propos de la modernisation des politiques publiques et de la réforme de l’Etat invitent autant à s’interroger sur la fonction du Droit dans l’Etat ou, plus justement, sur son évolution, que sur la perception politique des notions fondamentales du Droit public, notamment du droit du service public et du droit de la fonction publique dans la République.

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Le temps de la réforme de l’Etat étant « venu », c’est en retenant les orientations — devenues décisions — du « Conseil de modernisation des politiques publiques » [1] que les modifications de l’appareil d’Etat ont pu être présentées à partir de la réorganisation de la « direction générale des finances publiques ». La « fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique » en dit pourtant beaucoup plus puisque : « cette réforme … est même exemplaire de ce que doit être la réforme de l’Etat ».

L’antienne selon laquelle « la réforme de l’Etat doit d’abord répondre aux besoins des citoyens » ne fait que masquer les préoccupations propres à l’Etat central (pour reprendre une expression de la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l’Etat et des services publics [2]), car, de toute évidence, « la réforme de l’Etat doit être … au service de nos finances publiques ». Ce credo de la révision générale des politiques publiques (RGPP) engagée depuis juillet 2007 signale l’enjeu primordial de la réduction des dépenses publiques et l’objectif de la performance publique ( : augmentation du taux de croissance). Dès lors, le discours qui s’ensuit peut signaler d’une traite que, « malgré les progrès de l’informatisation, malgré la décentralisation, il y a 300 000 fonctionnaires de l’Etat de plus aujourd’hui qu’en 1982 ». L’objectif de cette communication est clairement énoncé : réduire le nombre de fonctionnaires, faisant ainsi l’impasse sur le fait que depuis 1982, la population a augmenté et que les besoins sociaux se voient de plus en plus insatisfaits. Il est, en effet, quelque peu difficile de penser simplement que « l’équilibre de nos finances publiques aujourd’hui et demain dépend de [essentiellement] notre capacité à réduire les effectifs ». Dans ce projet, les fonctions publiques deviennent la cible principale des gouvernants alors même que la dégradation des services publics, des services d’intérêt général économique ou non, s’accentue aussi à cause de l’absence de recrutements indispensables, du manque de plus en plus criant de personnels qualifiés, etc. [3].

La force du discours incantatoire ne dissimule pas la faiblesse de l’argument financier : « ce ne sont pas les économies qui feront la réforme, c’est la réforme qui permettra les économies ». Affirmer que « seule la réforme permettra d’accroître la qualité du service public tout en faisant des économies » revient à simplifier considérablement la rhétorique d’une notion essentielle du pacte social républicain : le service public, comme si l’intérêt général ne se présentait que sous la forme d’un intérêt financier plus qu’économique. Les chiffres des « économies » qui pourraient être réalisées ne sont que les paravents d’autres dépenses peu utiles et moins indispensables au bien commun, au « bonheur de tous » que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 présente comme une des finalités des « réclamations des citoyens », — réclamations qui « fondées … sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la Constitution et au bonheur de tous ».

L’une des méthodes souhaitée, et déjà mise en œuvre en certains domaines, est la mutualisation des services [4]. Les principales activités retenues ne sont pas du registre notionnel du service public mais de l’ordre des services régaliens : les armées [5], la police et la gendarmerie [6]. Certains domaines d’intervention sont expressément désignés comme les prochains lieux d’application de la réduction générale des fonctions publiques : développement durable, services diplomatiques.

Reste que la question d’un « service public mieux rendu » ne peut se résoudre avec une réduction des moyens en personnels. La fonction des politiques d’accueil dans les services publics qui avait jusqu’alors fait l’objet de réflexions essentielles pour l’amélioration des relations entre les administations et le public – pas toujours mises en application et pourtant objet de nombreuses circulaires administratives [7] – est ainsi désormais compromise. La déshumanisation des relations entre l’administration et les citoyens est en germe dans la dramaturgie mise en scène : « Ceux qui continuent de croire que le nombre de fonctionnaires affecté à un ministère ou à une mission est un gage de qualité ont une curieuse notion du service public ». Or, il ne s’agit pas de « croire » : il suffit de « constater » ; la « mesure auprès du citoyen usager » ne se quantifie pas : elle s’évalue par rapport aux « relations » instituées et non par rapport à la « productivité ».

La force des calculs statistiques signe le refus de toute considération des études sociologiques. Quelle est donc la légitimité d’un Etat dont les fonctions ne seraient que celles fondées sur la notion de puissance publique et sur l’objectif de performance publique ? La question n’est pas de pure rhétorique si la notion de service public se transformait et se déformait suivant l’orientation qui lui serait donnée dans ce discours. L’approche des services publics, construite autour du principe d’égalité, serait-elle désormais détachée de toute idée de lien social, de cohésion territoriale ? Serait-elle progressivement en passe de se rétrécir autour d’une seule catégorie d’usagers : les plus démunis, les plus défavorisés ? Les développements du discours à propos du « logement social » le laissent craindre…

Quelques incises, qui s’avèrent des plus révélatrices, permettent encore de discerner le tournant opéré par les discours quand de l’Etat central on passe à une nouvelle vision de l’Etat territorial. Elles sont relatives à la « Charte sur l’organisation de l’offre de services publics et au public en milieu rural » qui avait pour but de « réduire les inégalités d’accès et de garantir une offre mieux répartie sur le territoire » [8] et à l’approfondissement de la déconcentration des activités et des services de l’administration centrale du fait de leurs délocalisations…

Et, dans cette perspective, à terme, la fonction même des « territoires » dans toutes les branches du droit s’en trouvera amplement modifiée…

Notes :

[1] Il est dit ainsi que « la révision générale des politiques publiques, ce n’est pas principalement un processus d’identification des réformes, c’est surtout un processus de décision, organisé, méthodique et qui produit des changements réels ».

[2] JO 28 juillet 1995.

[3] Car au bord de la crise sont les tribunaux, hôpitaux, établissements d’enseignements, etc. tant ils fonctionnent à flux tendus.

[4] Cette notion exigerait désormais une étude approfondie.

[5] Ainsi, « les trois armées ont toutes un service d’achat, un service d’alimentation, un service d’habillement, des services administratifs ». Si l’on peut penser que « mutualiser ces services ne réduit pas le potentiel opérationnel des armées », il faudrait encore retenir que la nature des objectifs de chacune d’elles.

[6] Et l’appel aux techniques de surveillance et de communication s’intensifie, l’enfermement des détenus se trouverait d’autant plus lourd que leurs transferts deviendraient inutiles par le développement de la vidéoconférence et les gardes statiques des bâtiments officiels seraient-elles effectués par vidéosurveillance ?

[7] Dont la Charte Marianne : circ. 2 mars 2004 relative à la charte de l’accueil des usagers, JO 3 mars 2004.

[8] V. circ. Prem. min. du 3 mars 2005 relative au service public en milieu rural, JO 5 mars 2005 ; circ. min. Intérieur du 19 mai 2006 sur la mise en place de services publics et de services au public en milieu rural.

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Pr. Geneviève Koubi

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