Revisiter la décentralisation au prisme du concept de "territoire/s". Croisement de quelques discours lors des Etats généraux de la démocratie territoriale... (4-5 oct. 2012)

Le 6 octobre 2012, par Geneviève Koubi,

Les "États généraux de la démocratie territoriale" sont terminés. Les différentes étapes ont été synthétisées, la rencontre étant organisée autour des "résultats d’une enquête diligentée par le Sénat auprès des élus locaux" ; cette rencontre des 4 et 5 octobre 2012 a sans doute été courte mais aussi dense... Certes, les discours écrits sont rares, le principe de l’enregistrement audiovisuel ayant été retenu, toutefois il est possible de glaner ici et quelques bribes en guise de compte-rendu. Cela permet d’en capter quelques bouts....

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« La décentralisation c’est une chance et non une position de principe. Elle permet à l’État de se réformer, aux territoires de se mobiliser et aux citoyens de s’impliquer. » Cette citation tirée du discours du Président de la République aux Etats généraux de la démocratie territoriale le 5 octobre 2012, marque le pas : ce ne sont pas les collectivités territoriales qui sont convoquées, mais les "territoires".

Le mot "territoire" est au cœur de la modernisation des politiques publiques, - l’expression de ’modernisation de l’action publique’ remplaçant celle de révision générale des politiques publiques [1]. En quelque sorte, il s’agit de diluer les particularités administratives locales dans un ensemble globalisant. D’ailleurs, lors d’un congrès réunissant des maires, le 20 septembre 2012, le ministre délégué à la Décentralisation « a confirmé que "la décentralisation entrait dans le cadre d’une réflexion plus globale sur la modernisation de l’action publique pour une organisation territoriale répondant au mieux aux besoins des citoyens" » [2]. Le "mille-feuille" administratif de la décentralisation se trouve ainsi de nouveau sous les feux de l’actualité politique et juridique. Les uns prônent la disparition des départements, les autres louent l’intercommunalité tout en lui reprochant de laisser subsister les petites communes, d’autres encensent le rôle clef de la région tant le verbe économique et financier acquiert d’intensité dans la remodélisation des compétences.

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Dans une interview publiée au journal Le Monde du 5 octobre 2012, le président du Sénat reprend en fait le refrain traditionnel de la complémentarité : « Le principe est de n’avoir, entre collectivités territoriales, ni tutelle ni concurrence. La concurrence entre département et région est totalement dépassée : les départements reconnaissent le rôle de stratège de la région sur l’économique, l’innovation, la recherche, la formation. Il peut y avoir des discussions entre certaines métropoles et la région : là, une clarification est nécessaire. » Ce faisant, il confirme la mise au rencart définitive du ’conseiller territorial’ qui n’a pas même eu le temps d’exister sinon vaguement sur le papier d’une loi trop mal votée comme pouvait le signifier le Conseil constitutionnel [3], mais... Mais ?

Mais, plutôt que signifier le poids de la loi nationale, la même pour tous, il évoque une fonction d’adaptabilité des lois selon les situations rencontrées sur les différents territoires qui composent le territoire de la République. Il n’évoque pas à ce moment là des collectivités territoriales, leurs organes ou leurs compétences. Il retient en quelque sorte des "faits", peut-être même sous-tendus par des constats géographiques, démographiques, sociaux ou économiques : « L’idée dominante, c’est que les situations ne sont pas les mêmes d’un territoire à un autre. Cela pose la nécessité d’une adaptabilité de la loi en fonction des territoires. Ce vieux pays jacobin a besoin, sous forme d’expérimentation, d’aller vers plus de souplesse. Le maître-mot, donc, c’est l’adaptabilité. » Or, curieusement, il soutient à partir de cette observation que l’adaptabilité de la loi aux spécificités territoriales pourrait être mise en œuvre à l’aide de « contrats de gouvernance territoriale, en instituant, sur un territoire donné, une sorte de conférence des exécutifs – région, départements, communes, intercommunalités –, où l’on se met d’accord sur la répartition des compétences, ainsi que sur les objectifs et les moyens. »

Quelle forme présenterait un contrat de gouvernance territoriale ? On peut penser que le mot "accord" ne semblait pas assez rigide pour jouer les gammes de l’adaptabilité. Pour le président du Sénat, ces ententes permettraient de donner une orientation territorialisée aux normes auxquelles devraient se soumettre les collectivités. Là encore, il faut comprendre que la région reste le ’pilote’ : « Selon les régions, il peut y avoir des périmètres différents. Il faudrait des contrats de gouvernance sur une période pluriannuelle, afin de donner aux élus de la prévisibilité, avec un cadrage budgétaire qui permette que les collectivités, en faisant jouer la clause de compétences générales, sachent comment elles pourront être financées et jusqu’à quel niveau. »

La proposition de ce "contrat de gouvernance territoriale" demeure floue. Dépendra-t-elle des échanges qui pourraient avoir lieu au sein d’un "Haut conseil des Territoires" que le Président de la République a envisagé dans son discours ? Ainsi, en dépit des nuances que le Président de la République a soulignées (v. ci-dessous, 2/ et 3/), lors de son discours de clôture des États généraux de la démocratie territoriale, le président du Sénat revient sur cette proposition en demandant aux élus locaux de « réfléchir à un pouvoir d’adaptation locale de la loi, pour prendre en compte, lorsque l’intérêt général le justifie, les particularités du territoire ».

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Plusieurs hiatus se présentent donc entre les propos du président du Sénat et ceux du Président de la République...

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2/

Le Président de la République, dans son allocution lors de ces Etats généraux de la démocratie territoriale du 5 octobre 2012, après une brève revue aux accents historiques, évoque une République décentralisée comme un "bien commun" pour la France, par delà les clivages politiques et s’interroge : « Comment comprendre la multiplication, la complexité des interventions locales, les financements croisés qui ajoutent encore à la confusion ? Comment admettre l’illisibilité des actions alors même que les élus se dévouent pour le bien commun, mais n’arrivent pas à faire comprendre qui est responsable de quoi avec l’enchevêtrement des compétences ? Comment admettre l’opacité des finances locales et les inégalités croissantes entre collectivités ? Comment justifier aussi toutes ces structures nées de la liberté, du bon vouloir, parfois de la contrainte mais qui, en réalité, laissent sans cohérence un certain nombre de domaines d’action publique ? (...) force est de constater que les lois successives ont plutôt ajouté de la confusion qu’elles n’ont contribué à la simplification. Et faute d’une véritable réforme des finances locales, l’état et les collectivités ont fini par multiplier les sujets de conflit. » Peut-on en déduire que la question principale est celle des "finances locales" ? Il est vrai qu’en ce climat qui se joue en 3% à cause d’un traité européen aux lignes budgétaires rigides à ratifier, une telle mise en perspective paraît logique. Pourtant, en présentant le redressement des comptes publics comme une priorité gouvernementale, le Président affirme que « ce n’est pas simplement pour satisfaire à une obligation européenne. Ce n’est pas pour respecter des engagements qui auraient été pris avant nous. C’est parce que c’est nécessaire si nous voulons désendetter notre pays, préserver notre souveraineté des marchés financiers et retrouver des marges de manœuvre. » [4]

Quoiqu’il en soit, ce qui est particulièrement à noter dans ce discours est l’usage du mot "local". Il ne s’agit pas de prendre en considération une "démocratie territoriale" mais de faire état de la nécessité d’un approfondissement de la "démocratie locale", même s’il semble utile au Président de la République de l’assaisonner à la sauce économique et marchande. De ce fait, « il n’est pas question de remettre en cause la clause de compétence générale, qui est un principe fondateur des collectivités locales depuis l’origine de la République. Pas question non plus de revenir sur l’absence de tutelle d’une collectivité sur d’autres. » Mais, comme un retour sur une idée de "croissance" - ajourant prétendument ce fameux traité en passe de ratification -, l’objectif est d’impliquer les collectivités territoriales dans le schéma néolibéral : « La démocratie locale, c’est d’abord une exigence de citoyenneté, mais c’est aussi un levier de croissance. La compétitivité de notre économie — dont on parle beaucoup à raison — repose sur la qualité du savoir faire, sur l’innovation, l’intelligence des entreprises mais également sur l’implication des territoires ».

Alors que le président du Sénat évoque une "adaptabilité territoriale" des lois, le Président de la République relève que l’État est le commandeur des territoires : « Ce sont, rappelons-le, les collectivités locales qui, aujourd’hui, réalisent, bâtissent, équipent le pays puisqu’elles sont à l’origine de 70 % de l’investissement public. Ce sont les collectivités locales qui permettent aux politiques publiques décidées par l’État, d’être traduites dans la réalité. Ce sont les collectivités locales qui accompagnent, suivent, transcrivent, appliquent même les lois de la République. (....) nous avons besoin d’une relation forte entre l’État et les territoires. » Cette assertion est par la suite à peine nuancée lorsque le Président de la République admet « envisager un pouvoir d’adaptation locale de la loi et des règlements, lorsque l’intérêt général le justifie, compte tenu des spécificités du territoire ».

L’appel à une notion d’intérêt général mériterait alors quelques éclaircissements : serait-il conçu au niveau national ou au niveau local ? L’ensemble du discours laisse penser que l’expression "intérêt général" s’entend à partir de l’État et non du fait d’une appréciation par la collectivité territoriale concernée - sauf, peut-être, pour l’outre-mer (du fait des normes constitutionnelles), - ce, malgré ce que le président du Sénat voudrait entendre sous le label d’un ’pouvoir d’adaptation territoriale attribué aux collectivités locales’ mais dont il se trouve contraint d’amoindrir les effets dans son allocution de clôture : « Bien sûr, le chef de l’Etat l’a indiqué, un tel pouvoir ne pourrait être général, car le risque d’affaiblir le principe d’égalité des citoyens devant la loi, fondement de notre République, serait trop grand. Mais l’uniformité ne garantit pas l’égalité. Il faudra trouver un équilibre. Nous devons nous fier à l’intelligence des territoires pour apporter les réponses les plus justes et les plus adaptées à la diversité de notre pays. » [5]

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3/

Dès lors, en déclinant quatre principes dont trois sont de qualité morale plus que juridique - confiance, clarté, cohérence - et un de forme organisationnelle - chef de file -, le Président de la République reformule le dessin de la décentralisation en s’écartant quelque peu de cette idée spécifique d’adaptabilité territoriale - sauf pour ce qui est d’un "droit à l’expérimentation" : « La République est une, mais elle n’est pas uniforme. Il existe, aujourd’hui, déjà un droit à l’expérimentation, mais comme souvent, tant de conditions, tant de verrous ont été posés qu’il n’est pas véritablement utilisé. Il sera donc élargi et assoupli afin que les collectivités locales puissent mettre en œuvre des politiques nouvelles, des pratiques différentes ou même adaptent, comme il leur paraîtra souhaitable, des dispositifs existants. » Toutefois, dans sa conclusion générale, le président du Sénat développe cette perception d’un droit d’expérimentation comme un "pouvoir d’expérimentation local" : « Le droit à l’expérimentation, défini aujourd’hui de manière trop rigide, doit être assoupli, pour permettre aux territoires d’éprouver des solutions nouvelles, d’évaluer pour ensuite diffuser les bonnes pratiques, sans nécessairement généraliser l’expérience à l’ensemble du territoire ».

Or, ce qui compte c’est la stature de l’Etat. Le dialogue devenant des axes de gouvernance, un "Haut Conseil des Territoires" serait créé pour se présenter comme une "instance de concertation, d’évaluation et de négociation" entre l’État et les collectivités territoriales, - et peut-être entre les collectivités territoriales elles-mêmes ? Une telle perspective recentralise les débats. La lecture qu’en fait le président du Sénat, lors de son discours de clôture des États généraux de la démocratie territoriale, voudrait en tempérer les incidences : ce Haut conseil des territoires « ne sera pas un lieu où l’Exécutif convoque les élus locaux pour leur délivrer une parole venue d’en haut. Ce Haut Conseil devra être, au contraire, une instance permanente de concertation, de dialogue, de négociation entre l’État et les représentants des associations d’élus. Son ordre du jour sera défini conjointement par le Gouvernement et par les représentants des élus locaux. Le Sénat, qui assure la représentation des collectivités territoriales, y jouera un rôle éminent. »

Par ailleurs, une telle réforme exige aussi que soit clarifié le corpus législatif et réglementaire pour « sortir de la confusion des responsabilités entre l’État et les collectivités, mais aussi entre les collectivités elles-mêmes. » Et se profile le retour aux "blocs de compétences" : « C’est le seul moyen de reconnaître la pleine responsabilité des élus, mais aussi de mettre un terme aux doublons en matière de fonctionnement de service ». En additionnant ce concept de "bloc de compétences" et le profil du "chef de file", l’objectif est d’« identifier clairement la collectivité responsable d’une politique de façon à faire en sorte que toute autre collectivité qui en aurait l’envie, ne puisse intervenir que dans le cadre qui aura été fixé par l’autorité qui en a eu compétence ». Dès lors, pilote ou chef de file, la principale collectivité territoriale qui en bénéficierait serait la région [6], même si l’idée d’une adaptation est tout de même signalée : « à chaque grande politique correspondrait une seule autorité qui fixerait les modalités et l’action qui peut être déléguée à d’autres collectivités. »

Il n’en demeure pas moins que, proposant de « créer un statut de métropole qui ira au-delà des établissements publics actuels et pourra exercer l’ensemble des responsabilités du développement urbain en bénéficiant des transferts de compétences de l’État ou de la Région » pour se préoccuper des grandes agglomérations, le Président de la République reprend certaines des orientations exposées dans la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Ainsi, le "fait métropolitain", s’il sera de nouveau inséré dans le projet de loi en préparation... pour 2013, existe déjà (art. Art.L. 5217-1 et suiv. CGCT) [7].

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Le Président de la République propose pour parvenir à une refondation de la décentralisation une "méthode nouvelle que le gouvernement aura à mettre en œuvre" [8] : « D’abord, aucune norme ne pourra être décidée sans l’avis favorable de la Commission d’évaluation dont la composition sera elle-même renouvelée. Ensuite, toute norme réglementaire qui n’aura pas été confirmée, de manière expresse, à une date que fixera la loi, deviendra immédiatement caduque. » Poursuivant, en relevant la nécessité de trier les normes existantes : « cette tâche est indispensable. Pour éviter que la prolifération se perpétue, dès lors que l’on aura réglé le stock, j’ai demandé là-encore au Premier ministre, que pour tout nouveau texte, toute nouvelle norme soit accompagnée de la suppression d’une autre. » [9] Comme toujours, le problème de l’inflation normative est soulevé. Comme toujours, il ne l’est que pour ce qui concerne les collectivités territoriales (et les entreprises). Reste à relever la petite pique humoristique : « Il y aussi une part de schizophrénie dans la dénonciation des normes. Des législateurs, il y en a dans cette salle, votent des lois qui les introduisent, parfois même font des amendements pour les renforcer. Lorsqu’ils redeviennent, c’est encore possible pour quelques temps, maire, président du Conseil général ou président du Conseil régional, les mêmes stigmatisent l’ensemble de ces obligations et dénoncent le législateur qui a pu en avoir l’idée. Contradiction française ! » [10]. Mais, en fin de compte, la question du "coût" est toujours prégnante : « nous ne pouvons plus accepter cette situation en terme de coût pour les collectivités, en terme de délais pour les procédures (...) la question des normes, ce n’est pas seulement une relation entre l’État et les collectivités, c’est aussi une affaire de mobilisation de nos atouts. A condition, bien sûr, de ne pas rentrer dans une forme de dérèglementation, de dérégulation, où les objectifs de sécurité, les normes sanitaires ou de protection de l’environnement, deviendraient des sujétions qui seraient insupportables ».

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4/

En définitive, ces ’États généraux de la démocratie territoriale’ ont dépassé le projet initial. Bien d’autres problématiques que celle de la démocratie et des territoires ont été soulevées explicitement ou implicitement.

Le 5 octobre 2012, dans son discours de clôture de ces États généraux, le président du Sénat a cependant replacé la dynamique autour des territoires et des collectivités territoriales tout en s’intéressant à la situation de "crise" que rencontre la France (comme l’Europe...) : « la situation de crise que connaît notre pays appelle de nouveaux modes d’organisation des pouvoirs publics et un approfondissement de la démocratie territoriale ».

Reprenant l’un des ’principes’ souligné par le Président de la République, il a constaté que tout "climat de défiance de l’État envers les collectivités territoriales" empêche toute avancée de la décentralisation. Mais il a insisté sur les ’libertés locales’ sans reprendre les formes juridiques qu’elles connaissent à travers le principe de libre administration des collectivités territoriales. Le fait que ce principe n’a pas été souligné dans ces différents discours intrigue. Pourtant, il est au cœur de la réflexion à mener pour une réforme de la décentralisation. Ainsi, le président du Sénat a surtout rappelé que « pour construire de nouvelles relations, fondées sur la confiance, il faut respecter les libertés locales. [...] La liberté suppose un dialogue équilibré entre l’État et les collectivités ; elle doit aussi donner aux acteurs locaux la capacité d’innover. Décentraliser, c’est libérer les initiatives locales. [...] La liberté, c’est également, (...), mettre fin à l’asphyxie par les normes qui ruine l’efficacité de l’action locale. »

Le droit des collectivités territoriales se transformerait-il en un ensemble de droits des collectivités territoriales ? Les droits des collectivités territoriales seraient-ils les libertés des collectivités territoriales ?

Ces questions n’ont pas lieu d’être si la source de la réflexion exclut le mot "collectivité" pour ne retenir que le terme - au singulier comme au pluriel - de "territoire/s".

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Notes :

[1] V. brève GK, « Exit la réforme de l’État ? Voilà "la modernisation de l’action publique" ! ».

[2] Sur le portail du gouvernement au 25/09/2012 : « Mettre en place un pacte de confiance et de solidarité avec les élus locaux ».

[3] V. Cons. constit. Dec. : n° 2011-634 DC, 26 juill. 2011, Loi n° 2011-871 du 26 juillet 2011 fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, JO 27 juill. 2011 ; n° 2011-632 DC, 23 juin 2011, Loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région ; n° 2010-618 DC, 9 déc. 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, JO11 déc. 2010 ; n° 2010-603 DC, 11 févr. 2010, Loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, JO 17 févr. 2010.

[4] Plus encore : « La restauration de nos équilibres financiers appelle donc une contribution de tous les acteurs publics. Cela vaut pour l’État, cela vaut aussi pour les collectivités ».

[5] V. sur le portail de l’action des élus et de la vie citoyenne, elunet.org, le discours du Président du Sénat, à la clôture des États généraux de la démocratie territoriale.

[6] S’ensuivent les tracés de la Banque Publique d’Investissement en cours de création...

[7] V. aussi, sur le site de la Gazette des communes : « Réforme des collectivités : le chef de l’Etat reporte la réforme "début 2013" ».

[8] V. aussi, sur le site acteurspublics.com : X. Sidaner, « Compétences, normes, métropoles, cumul des mandats : ce que... a annoncé ».

[9] Comment ne pas se rappeler les incises comptables de normes émises pendant le quinquennat précédent ?

[10] Mais pourquoi donc cette question d’une prolifération de textes juridiques, de discours administratifs, n’est-elle pas aussi relevée en matière de sécurité publique ou de santé publique par exemple ?

[11] -En aparté : La perspective de la revitalisation de la "démocratie territoriale" ne soulève pas la question du droit de vote des étrangers non ressortissants de l’Union européenne aux élections locales. Elle se replie autour la "montée en puissance de l’intercommunalité", contrainte et forcée par le jeu des lois. Comme le remarque le président du Sénat dans l’entretien précité au journal Le Monde, « la grande masse des élus considère que, s’il y a élection directe à la présidence de la communauté de communes, c’est la fin de la commune et du maire. Il y a un consensus, là, pour dire attention. On peut envisager d’autres formules. » De son côté, le Président de la République fait de même en ne s’intéressant pas au droit de vote des étrangers mais il soulève explicitement le problème du cumul des mandats : « c’est parce que l’exercice d’un mandat est une tâche noble, exigeante, que les élus doivent avoir les moyens d’exercer sereinement leurs missions. C’est le sens du statut de l’élu. La limitation du cumul des mandats, la fin du cumul des mandats, sera aussi la meilleure manière de justifier le statut de l’élu. J’estime que c’est une condition indispensable pour faciliter l’accès des salariés du privé, des jeunes, aux responsabilités locales. J’assume le renforcement des droits sociaux des élus et les moyens qui doivent leur permettre de concilier la vie professionnelle et l’exercice d’un mandat. Le risque, sinon, c’est l’affaiblissement de notre démocratie locale et l’appauvrissement, s’il en était encore besoin, de la diversité de la représentation du pays. »

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Pr. Geneviève Koubi

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