- La police administrative à l’épreuve des rassemblements (trop) festifs... Rapp. inf. Sénat n° 95 (2012-13), 31 oct. 2012 : Rassemblements festifs et ordre public.

Le 25 novembre 2012

A l’attention des étudiant-e-s, en préalable à un examen blanc comportant un "cas pratique"

(- cours concernés : Droit administratif / Droit des collectivités territoriales)

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Le rapport d’information des sénateurs A. Reichardt et C. Bouchoux [1] à propos des liens entre Rassemblements festifs et ordre public consacre un paragraphe aux pouvoirs de police des autorités locales et des services déconcentrés de l’État [2]. Ce paragraphe se divise en deux temps qui ne peuvent s’inscrire sur un même terrain : - 1/ La police administrative exercée par la maire et par le préfet ; - 2/ La mise en chambre de sûreté des personnes trouvées ivres sur la voie publique par les forces de l’ordre [3]. Seul le premier point sera ici pris en considération.

L’association entre la notion de police administrative et la mesure de placement en chambre de sûreté se justifie par les développements préalables qui appréhendent les rassemblements festifs comme des prétextes avérés d’une ’consommation extrême d’alcool’ : « La consommation excessive d’alcool lors de certains rassemblements étudiants, qu’il s’agisse de soirées, de week-ends d’intégration, ou de fêtes organisées par des associations lors de divers événements de la vie étudiante, constitue à la fois un problème de société et un problème d’ordre public qui suscite une inquiétude croissante. » [4]

Si l’on peut légitimement s’étonner de l’intitulé attribué à ce rapport, il faut admettre que cette perception des rencontres festives a été plus ou moins téléguidée par les présupposés d’une proposition de loi relative à l’encadrement des soirées étudiantes ou plus justement de la proposition de loi n° 421, déposée devant le bureau du Sénat, relative à la prévention et l’accompagnement pour l’organisation des soirées en lien avec le déroulement des études - à rapprocher d’une autre proposition de loi relative aux manifestations festives organisées par les étudiants déposée devant l’Assemblée nationale, elle aussi en avril 2011.

Les rapporteurs ont préféré ne pas se focaliser sur la condition étudiante [5] afin de se saisir du phénomène en son ensemble, - même si, en définitive, ne sont visés que les ’jeunes’. De cette manière, alors même que leurs argumentations reprennent certains de ceux présentés à l’appui de la proposition de loi quant à la tenue de tels rassemblements dans des lieux privés, ils en viennent à l’appréhender tel qu’il s’expose aussi dans les espaces publics, ou plus exactement sur la voie publique, et, surtout, en marge des commerces dits ’débits de boissons’. Si l’axe principal de leurs développements se construit autour de la lutte contre l’alcoolisme, les rapporteurs parviennent à dépasser les motifs exposés à l’appui de la proposition de loi puisque ces derniers évoquaient exclusivement des lieux qui échappaient pour une grande part aux champs de compétences des autorités publiques, c’est-à-dire des lieux ’privés’.

Cette double extension du champ d’étude sur ces rassemblements festifs introduit la réflexion sur les pouvoirs dont disposeraient les autorités locales pour en réglementer les organisations ou en empêcher les débordements.

Certes, l’interprétation adoptée par les rapporteurs de ces rassemblements marque de son empreinte les observations insérées dans le paragraphe traitant des pouvoirs de police dans les collectivités territoriales. La façon dont ces pouvoirs sont abordés dans le rapport soulève quelques questions spécifiques en ce qu’elle accentue la distance entre les enseignements dispensés dans les amphithéâtres et les analyses présentées - fondées sur des auditions et, en biais, sur des enquêtes de terrain.

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L’exercice ici esquissé n’a pas pour objectif de signifier les lacunes des représentants de la nation [6] ; il invite à faire la part des choses entre les savoirs engrangés durant un parcours scolaire/universitaire en droit administratif et en droit des collectivités territoriales et les observations ou études que les parlementaires peuvent développer en ces domaines clefs du droit public ... - en quelques questions dépourvues de réponses arrêtées.

Certes, « la police administrative a pour objet de prévenir les atteintes à l’ordre public, et se trouve définie par les notions de bon ordre, tranquillité, sécurité et salubrité publiques » [7]. Mais (questions :) constitue-t-elle vraiment « un des moyens dont disposent les pouvoirs publics pour tenter d’encadrer certains des phénomènes décrits » ? Quels seraient les autres ?

S’arrêter un instant sur la rédaction du rapport permet de souligner la problématique : « Concrètement, le maire, en vertu de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), peut réprimer les atteintes à la "tranquillité publique" ». Par delà le fait que l’article L. 2212-2 CGCT s’entend surtout pour ce qui concerne les espaces publics, il s’agit ainsi de concilier l’affirmation précédente selon laquelle la police administrative a pour objet de prévenir les atteintes à l’ordre public avec cette remarque qui précise que le maire peut réprimer les atteintes à la tranquillité publique.

L’article L. 2212-2 CGCT dispose : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : /1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes [8], tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; (...) ; / 6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ; (...). »

La rhétorique de la prévention s’accommode bien de celle de la répression. Il n’y a donc pas de glissement inconvenant de la prévention vers la répression, le tout serait de bien distinguer les méthodes à l’œuvre entre l’acte juridique et l’opération ou l’exécution de l’acte. Si la prévention nécessite de penser le risque d’une atteinte au bon ordre, la répression présuppose en filigrane la commission d’une infraction déterminée comme troublant l’ordre public, l’élément intentionnel en étant caractéristique. Quoiqu’il en soit, la référence à cet article permet l’extensibilité du questionnement afin d’embrasser dans un même schéma les lieux et terrains privés ou publics. Certes l’entrelacement des temps qui devraient être soigneusement dissociés en droit (entre l’administratif et le judiciaire notamment) brouillent les modes de discernement entre les actes, les actions et les activités de police [9]. Si la distanciation qui s’impose est retenue, il serait nécessaire de savoir (question :) quels sont les autorités compétentes et quels sont les agents compétents [10]...

La phrase précédemment relevée se poursuit par cette affirmation : « Il (le maire) peut ainsi, sous certaines conditions, prendre un arrêté interdisant des rassemblements festifs. Il peut également interdire la vente d’alcool à emporter. » Ceci s’entend au titre de l’article 95 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires : « Sans préjudice du pouvoir de police générale, le maire peut fixer par arrêté une plage horaire, qui ne peut être établie en deçà de 20 heures et au-delà de 8 heures, durant laquelle la vente à emporter de boissons alcooliques sur le territoire de sa commune est interdite. » La liaison opérée entre l’interdiction des rassemblements et l’interdiction de la la vente d’alcool renforce le propos général du rapport, mais en même temps, elle préjuge des formes de la "fête".

La fête, selon cette vision, est toujours ’arrosée’ [11] Par la suite, l’expression sera celle de ’rassemblements festifs et alcoolisés’. Parce que le maintien du bon ordre est indispensable face aux excès qui pourraient survenir lors de tels rassemblements, il est alors rappelé qu’« en cas de carence du maire dans l’exercice du pouvoir de police municipale que lui confère le code général des collectivités territoriales, le préfet peut se substituer à lui et prendre les mesures appropriées (article L. 2215-1 du CGCT). Si la police est étatisée dans la commune (article L. 2214-1 du CGCT), le préfet est d’office compétent pour prendre les mesures nécessaires au maintien de la tranquillité publique. » Dans ce schéma, l’ouverture opérée par les rapporteurs pour envisager ces rassemblements festifs dans tous les espaces, publics ou privés, n’est pas anodine.

D’une part, les rassemblements festifs en cause ne sont pas de même nature que ceux qui avaient été envisagés au titre de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité (modifiée) et qui font désormais l’objet des articles L. 211-5 à L. 211-8 du Code de la sécurité intérieure - comme le sont les raves-parties. D’ailleurs, l’article L. 211-5 dispose : « Les rassemblements exclusivement festifs à caractère musical, organisés par des personnes privées, dans des lieux qui ne sont pas au préalable aménagés à cette fin et répondant à certaines caractéristiques fixées par décret en Conseil d’État tenant à leur importance, à leur mode d’organisation ainsi qu’aux risques susceptibles d’être encourus par les participants, font l’objet d’une déclaration des organisateurs auprès du représentant de l’État dans le département dans lequel le rassemblement doit se tenir, ou, à Paris, du préfet de police. Sont toutefois exemptées les manifestations soumises, en vertu des lois ou règlements qui leur sont applicables, à une obligation de déclaration ou d’autorisation instituée dans un souci de protection de la tranquillité et de la santé publiques. / La déclaration mentionne les mesures envisagées pour garantir la sécurité, la salubrité, l’hygiène et la tranquillité publiques. L’autorisation d’occuper le terrain ou le local où est prévu le rassemblement, donnée par le propriétaire ou le titulaire d’un droit réel d’usage, est jointe à la déclaration. » Pourtant, les rapporteurs se sont interrogés sur une transposition du régime juridique des raves-parties aux ’rassemblements festifs "et" alcoolisés’ [12], ... pour finalement l’écarter. Car, « obliger la déclaration de tout évènement festif ayant pour cadre un lieu ouvert au public et pour objet ou effet la consommation d’alcool entraînerait une déclaration de la plupart des évènements familiaux tels que les mariages et ce, même en fixant un seuil de plusieurs dizaines de participants. » [13] Question : Sur quels fondements s’appuie alors l’affirmation selon laquelle « un dispositif juridique s’appliquant à des fêtes dans l’espace public et a fortiori dans l’espace privé contreviendrait à des principes de valeur constitutionnelle – droit à la vie privée ou liberté individuelle –, [et] lui [ferait] courir le risque d’une censure par le juge constitutionnel » [14] ? [15]

D’autre part, les rassemblements festifs ne sont pas tous ’organisés’ ; certains d’entre eux se réalisent, plus ou moins spontanément, par le biais d’une ’invitation’ peu formelle circulant sur les réseaux sociaux. L’approche du phénomène des ’apéro-facebook’ par le biais d’une circulaire avait pu rendre compte de la difficulté que les pouvoirs publics rencontraient pour encadrer les rassemblements ainsi suscités [16]. La saisie de phénomènes de société, notamment lorsqu’ils sont partagés par une génération et dépassent le territoire d’un État, ne peut se résoudre par la loi ou par décret. Puisque souvent, dans de tels instruments, le mot ou l’expression enregistre la chose ou la fait exister ,(question :) serait-il envisageable d’introduire dans un texte législatif ou réglementaire, même dans le but de les restreindre, de les empêcher, de les interdire, la notion de ’rassemblements festifs "et" alcoolisés’ ?

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Les premières observations retenues sont complétées par la possible intervention du juge administratif. En effet, le juge administratif peut être saisi du problème à l’occasion d’une mesure de police administrative interdisant les rassemblements festifs ou exigeant des organisateurs le respect de formalités spécifiques ou bien cherchant à les encadrer alors que ces rassemblements ne serait pas nécessairement ’organisés’ distinctement [17]. Cette intervention du juge ne peut être éludée. Elle peut avoir lieu soit à l’occasion d’un référé, référé-liberté ou référé-suspension, soit lors d’un recours pour excès de pouvoir pouvant tout aussi bien émaner du préfet à la suite d’un contrôle de légalité que d’un particulier, voire d’une association. Questions : une telle action en justice peut-elle se concevoir comme défendant une idée de ’liberté de rassemblement’ ? A quelles autres libertés (ou droits) pourrait-elle être rattachée ? - surtout si le rassemblement envisagé doit/devait se tenir dans un lieu privé. Les rapporteurs conviennent que, « dans la mesure où l’exercice du pouvoir de police peut porter atteinte aux libertés, le juge administratif exercera un contrôle étendu en vérifiant notamment l’adéquation de la mesure à la gravité de la menace à l’ordre public, ce qui suppose une grande vigilance dans la rédaction de l’interdiction et une motivation rigoureuse. » Cette remarque trace une limite dans le raisonnement puisqu’elle renvoie à une notion de ’liberté’ que seul le juge peut capter et évaluer. Question : Comment une liberté de rassemblement festif "et" alcoolisé pourrait-elle être invoquée ? La mention ’et alcoolisés’ retrace sans doute une réprobation directe et indique par avance son illicéité.

Il n’en reste pas moins que la jurisprudence en la matière est peu fournie. Si le rapport se réfère à un jugement du Tribunal administratif de Bordeaux en date du 12 juin 2012 (Société distri Lorraine et autres), pour approfondir la thèse, (question :) quelles autres décisions de justice devraient aussi être citées ? [18].

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En définitive, les rapporteurs constatent qu’« un régime spécifique pour les rassemblements festifs alcoolisés, regroupant des jeunes ou au-delà, ne manquerait pas de susciter des questions quant à son périmètre, son articulation avec les autres pouvoirs de police ou encore sa portée (...) C’est donc sur le terrain de la prévention et de la diffusion des règles que doivent se concentrer les efforts. » [19]

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Pour ce qui concerne la prévention, la lecture du paragraphe III sur « les actions de prévention à poursuivre » peut s’avérer utile....

Notes :

[1] Rapp. inf. Sénat n° 95 (2012-2013), 31 octobre 2012.

[2] Rapp. inf. Sénat n° 95 (2012-2013), p. 13 et suiv.

[3] Par ailleurs, validée par le Conseil constitutionnel, Déc. n° 2012-253 QPC du 8 juin 2012, M. Mickaël D. (Ivresse publique) : « ... il ressort des termes mêmes de l’article L. 3341-1 du code de la santé publique que la conduite dans un local de police ou de gendarmerie d’une personne trouvée en état d’ivresse sur la voie publique et le placement de celle-ci dans ce local ou en chambre de sûreté jusqu’à ce qu’elle ait recouvré la raison sont des mesures relevant de la police administrative dont l’objet est de prévenir les atteintes à l’ordre public et de protéger la personne dont il s’agit ; que ces dispositions permettent aux agents de la police et de la gendarmerie nationales, seuls investis de cette mission de sécurité publique, d’opérer un tel placement après avoir constaté par eux-mêmes l’état d’ivresse qui est un fait matériel se manifestant dans le comportement de la personne (...) ; ... qu’eu égard à la brièveté de cette privation de liberté organisée à des fins de police administrative par les dispositions contestées, l’absence d’intervention de l’autorité judiciaire ne méconnaît pas les exigences de l’article 66 de la Constitution ».

[4] Rapp. inf. Sénat n° 95 (2012-2013), p. 5.

[5] En effet, selon eux, « il est nécessaire de ne pas limiter la réflexion aux étudiants, non seulement pour éviter un risque de stigmatisation mais aussi parce que ceux-ci ne représentent qu’un peu plus de 50% d’une classe d’âge. Or, il est patent que le problème de la consommation extrême d’alcool ne concerne pas que les étudiants mais l’ensemble d’une génération. » ( !!) Rapp. inf. Sénat n° 95 (2012-2013), p. 6.

[6] ... et/ou des collectivités territoriales ?

[7] Les citations entre guillemets et en italique sans mention de page sont tirées de ce paragraphe ainsi isolé dans le rapport d"information.

[8] Et de femmes !??

[9] Qui font l’objet du 2/ du paragraphe en cause.

[10] La question est si classique !

[11] Il est ainsi noté que « la pratique des soirées très arrosées est répandue quelle que soit l’origine sociale des personnes, concernant aussi bien des jeunes issus de milieux défavorisés que des jeunes issus de milieux aisés. », p. 10.

[12] V. Rapp. inf. n° 95 Sénat (2012-2013), p. 22 et suiv.

[13] Rapp. inf. n° 95 Sénat (2012-2013), p. 22.

[14] Rapp. inf. n° 95 Sénat (2012-2013), p. 23.

[15] C’est peut-être la question la plus importante à la croisée de plusieurs cours.

[16] V. par ex., G. Koubi, « Les "happe-héros géants" dans le collimateur intérieur » (16 mai 2010).

[17] Mais la pratique policière semble être de toujours imaginer un organisateur, un initiateur, un animateur, un responsable, un promoteur...

[18] L’exercice proposé se transforme là en des recherches à effectuer...

[19] Rapp. inf. n° 95 Sénat (2012-2013), p. 25... V. aussi sur lepoint.fr : Rassemblements festifs : un rapport du Sénat écarte les interdictions et prône la prévention (7 nov. 2012).

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
25 novembre 2012
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