Circulaire au bulletin officiel par-delà le site circulaire...gouv.fr ? CE, 14 nov. 2012, FFASM, req. n° 345165.

Le 1er décembre 2012, par Geneviève Koubi,

Le Conseil d’État a dans un arrêt du 14 novembre 2012, Fédération française des associations de sauvegarde des moulins (FFASM), req. n° 345165 reconsidéré la question de la publication d’une circulaire administrative — ou plus exactement la fixation de la date à partir de laquelle le délai de recours contentieux commence à courir.

Certes, cette décision du Conseil d’État concerne plus particulièrement le régime juridique de l’eau et, en l’espèce, « apporte une nouvelle précision concernant la portée de ce qui constitue un véritable principe général du droit de l’eau, la "gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (art. L. 211-1 C. envir.)" » [1]. Toutefois, en tant que le juge administratif ne semble toujours pas avoir de position arrêtée sur la portée à donner aux dispositions du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, c’est en premier lieu le fait qu’il ne s’y réfère pas dans cette décision du 14 novembre 2012 qui doit être soulevé, et en second lieu, le fait que l’incertitude demeure quant au régime juridique à attribuer aux circulaires administratives qui devrait en tout état de cause retenir l’attention [2].

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En effet,

1/ pour ce qui concerne la publication de la circulaire attaquée, le Conseil d’État attribue une certaine valeur à la publication réalisée dans un bulletin ministériel officiel tout en notant que le spectre de diffusion d’un tel bulletin est insuffisant dans la mesure où le périmètre matériel et fonctionnel de ce bulletin n’a pas été délimité.

C’est ainsi que la publicité ayant été ’insuffisante’, le recours est estimé recevable :

« Considérant que la publication d’une décision administrative dans un recueil autre que le journal officiel fait courir le délai du recours contentieux à l’égard de tous les tiers si l’obligation de publier cette décision dans le recueil résulte d’un texte législatif ou règlementaire lui-même publié au Journal officiel de la République française ; qu’en l’absence d’une telle obligation, cet effet n’est attaché à la publication que si le recueil peut, eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, être aisément consultable par toutes les personnes susceptibles d’avoir un intérêt leur donnant qualité pour contester la décision ; qu’aux termes de l’article 29 du décret du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, les directives, instructions, circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives sont "publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention "Bulletin officiel" / Des arrêtés ministériels déterminent, pour chaque administration, le titre exact du ou des bulletins la concernant, la matière couverte par ce ou ces bulletins ainsi que le lieu ou le site internet où le public peut les consulter ou s’en procurer copie" ; que la circulaire attaquée a été publiée au Bulletin officiel du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer du 25 février 2010 ; que, toutefois, aucun arrêté ministériel publié au Journal officiel ne détermine la matière couverte par le Bulletin officiel précité ni le lieu où celui-ci peut être consulté ; qu’ainsi, le mode de publicité retenu ne résulte pas d’un texte législatif ou réglementaire lui-même publié au Journal officiel ; qu’eu égard aux modalités de diffusion du Bulletin officiel, il ne constitue pas non plus une mesure de publicité suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux à l’égard des administrés ; que, par suite, la requête de la fédération est recevable ». (cons. 2)

2/ pour ce qui concerne la teneur de la circulaire, le Conseil d’État n’a pas pensé utile de rechercher si, parmi les dispositions de la circulaire, certaines d’entre elles étaient ou non ’impératives’.

Néanmoins, il est utile de souligner qu’il a attribué aux annexes d’une circulaire une portée effective. Il a ainsi relevé que si une circulaire a généralement pour objet de livrer une "interprétation" des textes juridiques en vigueur, elle peut le réaliser à l’aide d’exemples (cons. 9). De même, le Conseil d’État estime qu’une circulaire peut indiquer en des fiches techniques des procédures à suivre (cons. 5) et édicter une méthodologie permettant à l’administration de déterminer certains critères sur lesquels appuyer des actes et opérations relevant de régimes d’autorisation (cons. 8).

Cependant, hiérarchie des normes oblige, une circulaire ne peut, par le biais d’indications signifiées en annexe, émettre des dispositions contraires aux dispositions législatives applicables : « Considérant que la circulaire indique, dans son annexe I-5 : « Cas des cours d’eau en très bon état écologique : / Ces cours d’eau ne font a priori pas partie des cours d’eau prioritaires au sens de la présente circulaire qui vise la restauration de la continuité écologique. L’évaluation en TBE suppose, en effet, que la continuité soit assurée correctement, par définition sa restauration n’est, dès lors, pas un enjeu. / Compte tenu du caractère exceptionnel de ces cours d’eau, de leur rareté, de la très grande facilité de les dégrader, notamment par une activité anthropique touchant à l’hydrologie ou l’hydromorphologie et pour ne pas être en contradiction avec l’obligation de non-dégradation issue de la DCE, aucun équipement hydroélectrique ne doit être envisagé sur les éventuels ouvrages transversaux qui pourraient se situer sur ces cours d’eau » ; qu’en interdisant, de manière générale, la réalisation de tout nouvel équipement, alors que la loi prévoit que l’interdiction de nouveaux ouvrages ne s’applique que sur les cours d’eau en très bon état écologique figurant sur la liste établie en application de l’article L. 214-17 du code de l’environnement et uniquement si ces ouvrages constituent un obstacle à la continuité écologique, l’auteur de la circulaire a méconnu les dispositions législatives applicables ; que, par suite, la fédération requérante est fondée à demander l’annulation des dispositions citées ci-dessus de l’annexe I-5 de la circulaire ». (cons. 7)

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Le fait que le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires (modifié) ne soit pas cité dans cette décision du Conseil d’État du 14 novembre 2012 suscite sans doute quelques interrogations spécifiques. Pourtant, l’article 1er de ce décret dispose : « Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés (...). »

En ce qui concerne la circulaire DEVO0930186C du 25 janvier 2010 relative à la mise en œuvre par l’État et ses établissements publics d’un plan d’actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau, ici attaquée, sur le site circulaire.legifrance.gouv.fr [3], sont signalées à propos de la date de mise en ligne ces données : information indisponible (mise en ligne antérieure au 01/06/2011). Il n’est donc pas possible de savoir si cette circulaire fut ou non proposée à la consultation publique dans les délais impartis par les pratiques administratives de gestion du site...

Autant la diffusion d’une circulaire sur ce site peut connaître des écarts importants entre le moment de la signature et celui de sa mise en ligne [4], autant la publication d’une circulaire sur ce site peut contrecarrer l’argumentation du Conseil d’État à propos des périmètres d’un bulletin officiel d’un ministère.

Toutefois, ce silence à propos du décret de 2008 et le raisonnement conduit par le juge administratif contribuent à donner une certaine force aux arguments selon lesquels la publication d’une circulaire dans un bulletin officiel revêt une portée juridique plus assurée que celle d’une publication sur ledit site.

Par ailleurs, en cette matière, si l’on retient la réponse du ministre de l’intérieur à la question écrite n° 01534 du sénateur Jean Louis Masson, les circulaires ne font l’objet d’une publication sur ce site que suivant une appréciation discrétionnaire de la part du ministère concerné. Ainsi, pour le ministère de l’intérieur, les circulaires qu’il ’produit’ sont publiées sur ce site « lorsqu’elles sont communicables et susceptibles de faire grief », ce « quelques jours après leur signature » [5]. [6] Mais, n’appartient-il pas plutôt au juge administratif de signifier dans quelle mesure une circulaire serait susceptible de ’faire grief’ ?

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En définitive, l’appréhension par les pouvoirs publics de la place à accorder aux circulaires administratives dans la panoplie des textes dont ils sont ’producteurs’, des circuits de leur publication et des modes de leur diffusion, demeure donc encore et toujours développée (enveloppée ?) dans une sphère nébuleuse...

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Notes :

[1] Y. Jegouzo, AJDA 2012 p. 2195, obs. : « Eau : annulation partielle de la circulaire sur les plans d’actions pour la restauration de la continuité écologique ».

[2] V. M. Touzeil-Divina, JCP A 2012, n° 47, act. 800 : « Que d’eau ! Que d’eau ! ».

[3] NB : le mot circulaire est désormais au singulier...

[4] ... notamment en droit des étrangers, tout en notant l’exception quant à la circulaire INT/K/12/29185/C du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, puisqu’elle a été signée le 27 novembre 2012.

[5] JO Sénat 9 août 2012, p. 1804.

[6] Quelques jours ?!!

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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