- Loi de décentralisation ? L’étape d’un avant-projet dans la MAP.

Le 19 mars 2013, par Geneviève Koubi,

L’avant projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique est maintenant diffusé dans une version qui n’a rien de définitif : « de source ministérielle, le projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique sera présenté en conseil des ministres le 10 avril 2013, l’objectif étant de voir le texte voté "à l’automne". Pas moins de 124 articles composent ce texte volumineux ... [,,,] ... le texte pourrait être examiné au Sénat, au mieux, dans la dernière semaine de mai. » [1].

Sans nul doute, tel que cet avant-projet de loi est aujourd’hui rendu accessible, les collectivités territoriales sont les premières concernées [2], mais...

Mais, elles ne le sont qu’à raison d’une perception commune du terme de ’décentralisation’. En dépit du rappel du principe de libre administration des collectivités territoriales, énoncé dans l’exposé des motifs, l’objectif de ce projet est surtout d’inscrire les actions des collectivités territoriales dans le moule de la MAP (modernisation de l’action publique), succédané de la RGPP (révision générale des politiques publiques)... En quelque sorte, l’enjeu serait presque de les faire entrer dans le cadre de la déconcentration plutôt que dans celui de la décentralisation.

Mais, entre l’exposé des motifs et le texte rédigé, article par article, il existe des contradictions qui peuvent susciter certaines perplexités. Ainsi, par exemple, comme le note Michel Abhervé [3], "le décalage entre ce que dit l’exposé des motifs et le texte de la loi" à propos des fonds européens est une illustration de la difficulté que ressent le gouvernement à confier la gestion des fonds structurels européens aux régions [4].

●-● Plusieurs présentations de cet avant-projet de loi ont été proposées sur divers sites internet.

● Le site acteurs-publics.com est le premier à avoir diffusé l’avant-projet de loi quasiment finalisé. La principale innovation retenue est formée par la création des conférences territoriales de l’action publique : « c’est en effet sur le front de l’organisation que le texte réserve le plus de nouveautés, avec l’instauration de conférences territoriales de l’action publique dans chaque région de France. Ces conférences, censées donner un maximum de souplesse aux élus locaux pour confier aux collectivités les mieux placées telle ou telle politique "à titre expérimental", comporteront en fait deux formations. La première constituera un lieu de dialogue entre les élus locaux (maires, présidents d’intercommunalité, de conseil général, de conseil régional) et sera présidée par le président du conseil régional. La seconde accueillera en plus les préfets de département et sera coprésidée par le préfet de région et le président du conseil régional. » [5]. Laurent Fargues note alors les ’acrobaties juridiques’ que cette réorganisation susciterait, s’interrogeant même sur leur validation consultative...

Le risque est aussi que, si tel était le cas, l’attention se focalise sur ces ’conférences territoriales’ qui introduisent dans un texte législatif la fonction idéologique de la ’modernisation de l’action de l’action publique’ [6]. Or, les dispositions prévues à propos de ces conférences ne retraduisent que partiellement une dynamique de décentralisation...

● Certaines des présentations du texte ont simplement rendu compte des différents axes à partir desquels il a été composé : « 1 - le développement économique, l’emploi et la formation professionnelle ; 2 - l’égalité entre les territoires (maitrise de l’urbanisme, ingénierie territoriale et accessibilité des services à la population) ; 3 - les relations des collectivités locales entre elles et avec l’État ; 4 - le renforcement de l’intercommunalité avec la création de métropoles pour les agglomérations de plus de 400.000 habitants et l’instauration de statuts particuliers pour Paris, Lyon et Marseille ; 5 - la transparence des comptes locaux et la responsabilité budgétaire ; 6 - et le cadre général des transferts de personnels de l’État vers les collectivités. » [7].

● Sur le site de l’association des maires de France (AMF), le projet n’est pas détaillé. Mais, y est affiché un communiqué faisant part de réticences marquées : « Projet de loi de décentralisation : l’AMF déplore un recul des libertés locales ! » (12 févr. 2013). En fait, « l’AMF regrette cette vision technocratique, hiérarchisée et verticale de l’action publique qui laisse peu de place à la subsidiarité et ne tient pas compte de la réalité ou de la diversité des territoires. Elle regrette également que le rôle de l’Etat, garant des grands équilibres sur le territoire national, ne soit pas davantage précisé dans une nouvelle organisation décentralisée. »

● La Gazette des communes, sur son site internet, présente les principales mesures du texte de l’avant-projet de loi transmis au Conseil d’Etat.

Les observations affichées procèdent par étapes institutionnelles en relevant à chaque fois la qualité de ’chef de file’ qui pourrait être attribuée à l’une des collectivités publiques engagées dans le jeu combinatoire de la décentralisation et de l’action publique : « Les régions occupent une place centrale. Tout du moins en apparence… Elles se voient confier un rôle de "chef de file" dans le domaine de la formation, des transports et du développement économique. Un leadership qui ne vaut pas pour le secteur-clef de l’innovation. » ; « les métropoles apparaissent, au côté de l’État et des régions, dans la gouvernance des pôles de compétitivité. Les pôles de compétitivité régionaux, dans lesquels les régions avaient vocation à jouer un rôle déterminant, disparaissent. » ; « Les départements deviennent chefs de file du tourisme et de la "solidarité entre les territoires". Leur sont aussi transférés, les établissements et services d’aide par le travail (ESAT), ouverts aux personnes handicapées. » ; « Les communes obtiennent, elles, un statut de chef de file dans le domaine de "la qualité de l’air et de l’organisation de la transition écologique en matière de mobilité durable" ».

● Le site maire-info permet de suivre l’évolution des prises de positions durant la rédaction du projet de loi. Les principales alertes ont été émises sur les risques de marginalisation des communes dans la nouvelle architecture de la décentralisation territoriale par l’AMF [8].

Pour ce qui concerne l’avant-projet de loi dans sa dernière version retenue, c’est une recherche des principales dispositions concernant les communes et les communautés de cet avant-projet de loi de décentralisation [9] qui l’emporte. Ce sont surtout les ’nouveautés’ qui sont répertoriées :

« Au chapitre de la transition énergétique, les communes se verraient dotées de nouvelles compétences. Les actuelles Autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) seraient transformées en Autorités organisatrices de la mobilité durable (AOMD) avec de nouvelles missions sur l’organisation du covoiturage par exemple. Une nouvelle compétence communale de gestion des milieux aquatiques serait créée. Le Titre II de l’avant-projet de loi (Promouvoir l’égalité des territoires) prévoit le transfert des plans locaux d’urbanisme aux intercommunalités, de façon obligatoire, six mois après promulgation de la loi. En matière d’ingénierie, le champ de l’assistance technique susceptible d’être offerte aux communes qui ne disposent pas des moyens de la prendre en charge elle-même serait étendu à la voirie, à l’aménagement du territoire et à l’habitat. Le Titre III vise à "clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l’État". Il détermine d’abord le rôle de chaque collectivité et désigne les "chefs de file" lorsque plusieurs collectivités doivent intervenir sur un même sujet. Les communes seraient désignées comme chef de file dans deux domaines : compétences relatives à la qualité de l’air et organisation de la transition écologique en matière de mobilité. » Par la suite, sont évoqués le rôle des nouvelles Conférences territoriales de l’action publique organisées par région, leurs formations, les représentations des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les articulations entre les compétences de chaque niveau de collectivité sur des actions communes à travers des Pactes de gouvernance territoriale. La création d’un Haut conseil des territoires (HCT), « nouvelle instance chargée du dialogue entre l’État et les collectivités » est aussi signalée. Du Titre IV (Conforter les dynamiques urbaines et territoriales), marie-info retient « la création de deux nouvelles polices spéciales ("police spéciale à la circulation sur les voies communales et intercommunales", et "police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi ") ». Mais encore, les intercommunalités seraient compétentes en matière de promotion du tourisme, d’assainissement collectif et non collectif, de gestion des milieux aquatiques et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage. La métropole, instituée auparavant par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, serait remaniée, perdrait son caractère facultatif, serait décidée par décret et acquerrait le statut d’EPCI. Au titre V (Approfondir la démocratie et la transparence de l’action locale), est soulignée « l’obligation, pour les collectivités disposant ’d’open data’ (données publiques au format électronique), de les ouvrir au public. » [10].

●-● Le texte de l’avant-projet de loi retenu pour les brèves remarques suivantes est celui-ci :

PDF - 532.3 ko

1. L’objet.

L’absence d’une mention explicite des collectivités territoriales - la notion de décentralisation n’étant pas exclusivement d’ordre territorial - et le lien effectué avec la réforme de l’action publique préfigure une instrumentalisation des collectivités territoriales. Cette instrumentalisation politique et économique se verrait actée au vu de l’article 1er de l’avant-projet : « Sur le territoire de la région, les collectivités territoriales coordonnent leurs interventions avec celles de l’État et organisent librement les modalités d’exercice de leurs compétences dans le cadre d’un pacte de gouvernance territoriale débattu au sein de la conférence territoriale de l’action publique. » Le libre exercice des compétences n’est pas synonyme de la libre administration ; entendu dans un cadrage dit "pacte", il ne peut se réaliser sans ’conditions’, ce d’autant plus que la coordination des interventions des collectivités territoriales - lesquelles, évidemment autres que la région et l’État, sont incluses dans la région - se penserait systématiquement ’avec celles de l’État’...

Le premier paragraphe de l’exposé des motifs rend compte de cette ambiguïté. L’objectif serait « d’appuyer la réforme de l’action publique sur les piliers de la réforme de l’État et de la décentralisation et de créer les conditions de la confiance entre l’État, dépositaire des valeurs de la Nation et de la République, et les collectivités territoriales, acteurs essentiels de la vitalité des territoires et du lien social. » Outre le fait que ces formulations auraient trouvé plus sûrement place dans une circulaire administrative, la mise en scène des collectivités territoriales est singulièrement comprimée dans les enjeux de la réforme de l’action publique ... et de celle de l’État - central.

2. L’introduction de l’exposé des motifs [11].

Quelques phrases devraient être au préalable relevées afin de délimiter les équivoques et incertitudes. C’est le cas de la définition donnée de la décentralisation : « La décentralisation consiste ... à identifier clairement les échelons pertinents de l’action publique afin d’accroître la performance de l’ensemble des collectivités publiques, participant ainsi à la réalisation d’objectifs partagés, déterminants pour l’avenir de notre pays tels que le rétablissement de sa compétitivité, condition essentielle du retour de la croissance, le développement des solidarités et la transition écologique. » Il resterait à demander la définition de la déconcentration...

D’autres formules sont faites d’une langue de bois dont les arguties ne servent qu’à juguler les réactions des citoyens. Un exemple : « L’approfondissement de la décentralisation ne peut se limiter à transférer de nouvelles compétences de l’État aux collectivités territoriales. Il doit s’accompagner d’une meilleure compréhension des enjeux auxquels nos concitoyens sont confrontés et d’une meilleure articulation des objectifs et des moyens des acteurs publics. Trop longtemps, la décentralisation a été conçue comme le moyen pour l’État de se désengager des territoires. » Ledit désengagement ne concerne pas en soi les territoires mais désigne plutôt les transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales, mais la référence aux « charges plus lourdes, dont la compensation ne s’est pas systématiquement inscrite dans la même dynamique » revêt une curieuse tonalité dans le contexte de la réduction des déficits publics comme dans celui de l’austérité socio-économique imposée - depuis la ratification d’un traité qui érige des 3% abscons comme horizon économique...

3. Les subdivisions internes de l’avant-projet de loi.

Elles réitèrent les ’petites phrases’ qui parsèment les discours gouvernementaux. Elles n’ont de sens que dans le cadre parlementaire puisque tous les articles (ou presque) qui composent l’avant-projet sont destinés à intégrer le Code général des collectivités territoriales [12]. L’exercice d’une "avant-consolidation" du CGCT ferait sans doute surgir quelques interrogations particulières qu’il reviendrait alors, par la suite, aux juges d’éclaircir.

Les intitulés des titres reprennent des modèles usés (sauf le dernier, le VIe.). L’emploi réitératif du verbe infinitif transforme un texte pré-législatif en un rapport d’experts destiné à aligner des recommandations : I. "Mobiliser les territoires au service de la croissance durable, de l’emploi et de la jeunesse" ; II. "Promouvoir l’égalité entre les territoires" ; III. "Clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l’État" ; IV "Conforter les dynamiques urbaines et territoriales" ; V. "Approfondir la démocratie et la transparence de l’action locale" ; - et VI. Dispositions relatives aux agents, aux compensations financières et à la clarification du droit.

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S’il est un thème souvent évoqué dans l’exposé des motifs comme à l’occasion de certains articles, c’est celui du ’service public’. Pour exemple, l’article 41, non destiné à être codifié, redisposerait la notion de service public en y assimilant pour ce qui concerne ’l’accessibilité’ les services privés : « L’État et les collectivités territoriales poursuivent un objectif partagé d’amélioration de l’accessibilité des services au public, en milieu rural comme en milieu urbain, et pour toutes les catégories de public. Cet objectif concerne à la fois les services publics, qu’ils soient exercés par l’État ou les collectivités et leurs groupements ou par des organismes chargés d’une mission de service public, et les services privés indispensables à la qualité de vie des populations. »

Cette question particulière mérite un tout autre traitement. Plus tard...

À suivre...

Notes :

[1] Info. du site ’courrierdes maires’ au 7 mars 2013.

[2] Cours concerné : Droit des collectivités territoriales

[3] V. sur ’alternatives-économiques’ : M. Abhervé, « Avant-projet de loi de décentralisation : la rédaction du texte permet à l’Etat de garder la main sur les fonds européens » (19 févr. 2013).

[4] Notant l’emploi du terme "délégation" : « l’intention est affichée dans l’exposé des motifs : “L’article 5 du présent texte prévoit de confier aux régions, voire de déléguer aux départements pour le FSE, la gestion des programmes opérationnels de mise en œuvre régionale.” Mais le texte de l’article 5 est en assez net décalage avec cet exposé des motifs : ”I- L’État peut confier, par voie réglementaire, aux régions, pour la période 2014-2020, soit par transfert de l’autorité de gestion, soit par délégation de gestion, tout ou partie de la gestion des programmes européens, dans les domaines suivants : - la cohésion économique et sociale ; - le développement économique ; - l’innovation ; - l’aménagement du territoire et de développement des territoires ruraux ; - la coopération territoriale. L’État peut aussi confier, par délégation de gestion, aux conseils généraux, les actions relevant du fonds social européen selon des modalités identiques.”

[5] L. Fargues, « Le projet de loi de décentralisation quasiment bouclé ».

[6] Et par opposition à la RGPP qui ne disposait pas de fondement légal formel, la MAP, profondément ancrée dans le vocabulaire occultant des tensions et des verrous économiques tracés par les instances dirigeantes, entrerait dans l’espace du droit...

[7] in courrierdesmaires (7 mars 2013).

[8] V. « Projet de loi de décentralisation : l’AMF dénonce la marginalisation des communes ».

[9] Relevées au 8 mars 2013

[10] NB : Ce dernier point fait l’objet d’une note sur le site de la Gazette des communes : « L’ouverture des données publiques devient une obligation pour les collectivités locales ».

[11] Les décalages entre l’exposé des motifs et les articles composant le texte de la loi, aussi problématiques seraient-ils, ne seront pas là pointés.

[12] Les autres codes qui connaîtraient des modifications par la suite sont les : Code de l’action sociale et des familles, Code de l’artisanat, Code de la construction et de l’habitation, Code de l’éducation, Code de l’environnement, Code général des impôts, Code des juridictions financières, Code général de la propriété des personnes publiques, Code de la santé publique, Code des transports, Code du travail, Code de l’urbanisme - ainsi que le Code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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