- Les contributions préfectorales au rapport du Gouvernement sur le contrôle des actes des autorités locales Circ. 5 avril 2013, préparation rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori , 2010-2011-2012.

Le 19 avril 2013, par Geneviève Koubi,

... en relation avec un cours de Droit des collectivités territoriales ...

Depuis que la remise du rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé sur les actes des collectivités territoriales n’est plus exigée annuellement [1], l’intérêt porté à ce type de contrôle - initié en 1982 à la suite d’une décision du Conseil constitutionnel n° 82-137 DC du 25 février 1982 à propos de la loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions - semble s’être amoindri. Pourtant, même devenu triennal, ce rapport reste substantiel pour comprendre l’évolution de ce contrôle dans la mise en œuvre tant des tâches du représentant de l’État sur le territoire que du respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Certes, souvent ces rapports sont faits de chiffres et de nombres, de statistiques et de tableaux. Mais, outre le fait qu’ils reflètent la manière ’comptabilisée’ dont l’État aborde la suppression de la tutelle, ils rendent compte des modifications que le contrôle de légalité des actes des autorités locales connaît au fur et à mesure des applications et des jurisprudences. Reste à savoir si le prochain rapport prévu pour 2013 introduira de nouvelles lignes de force...

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C’est à ce propos que la lecture de la circulaire INTB1309047C du 5 avril 2013 relative à la préparation du rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé sur les actes des collectivités territoriales - Années 2010, 2011 et 2012 - peut être retenue.

Le résumé qui en est donné sur le site ’circulaire.... gouv.fr’ est laconique : la circulaire « vise à demander aux préfectures les informations nécessaires à la rédaction du rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé sur les actes des collectivités territoriales par les représentants de l’État pour les années 2010, 2011 et 2012. Elle concerne le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire. » [2] Cette présentation sommaire ne rend compte que de relations entre l’administration centrale et les services déconcentrés, sans même mettre l’accent sur l’obligation de ’faire remonter les informations’ ou le devoir de ’renseignement’ que doivent respecter les préfets. Or, le texte de la circulaire ne se limite pas à cette simple demande.

Les indications que la circulaire comporte, bien que focalisées sur la matière statistique, retrace une vision étatique de la décentralisation qui se construit par étapes, par segments, par fragments autour d’une conception donnée de la déconcentration.

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Cette circulaire introduit quelques compléments à un cours de Droit des collectivités territoriales, mais elle suscite un certain nombre d’interrogations...

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La circulaire ne s’inquiète pas des tableaux et des listes, les applications informatiques dédiées permettant de se saisir des données, mais s’intéresse plutôt aux activités littéraires des préfets inhérentes à leurs charges, leurs "contributions" entrant en ligne de compte. En effet, il est précisé en premier lieu que « le rapport triennal 2010-2011-2012 sera établi à partir de (leurs) contributions ». Le rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes locaux serait ainsi fait d’un mixage de contributions préfectorales opéré à l’aide des technologies.

Ces contributions préfectorales ne sont pas librement libellées, elles sont configurées et formatées. Elles doivent obéir, comme c’est maintenant le cas dans les différents domaines de l’évaluation, à des calibrages précis ; elles doivent s’inscrire dans des cases mesurées ; elles cochent mais ne décochent pas. Il suffit de lire la dernière phrase de la circulaire pour s’en convaincre : « Je vous demande de bien vouloir vous conformer, pour votre contribution, au tableau relatif au contrôle budgétaire et au questionnaire relatif au contrôle de légalité, annexés à la présente circulaire, afin de faciliter le traitement des données ». En même temps, cette même phrase dévoile les enjeux de la systématisation : faciliter le travail des administrations...

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Le "questionnaire relatif au contrôle de légalité" [3] est assez ouvert ; de fait, les différentes rubriques laissent plus de marge aux préfets que celles qui sont disposées pour le contrôle budgétaire.

Ses subdivisions permettent de repérer les étapes du contrôle prévu par l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) :

1/ L’obligation éventuelle de transmission de l’acte au représentant de l’État par la collectivité locale se retraduit en termes de "réception de l’acte" par le préfet [4].

S’ensuit la nécessité pour le préfet de faire part de la distinction entre les actes soumis à cette obligation et les autres [5].

S’y ajoute la question du tri entre les actes dits prioritaires, repérés à l’aide des nomenclatures établies par diverses circulaires administratives, et les autres. Toutefois, en tout état de cause, il s’agirait plutôt d’évoquer la priorisation des contrôles à effectuer. Ces actes ne sont ’importants’, puisque tel était le terme admis auparavant, que du côté de l’État. Ils ne sont pas prioritaires pour la collectivité territoriale. Ils ne le sont que pour l’exercice du contrôle de légalité dans les délais impartis... notant aussi qu’ils mettent souvent en jeu des sommes substantielles.

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2/ Le contrôle de légalité des actes des autorités locales avait été pensé en termes de dialogue. La formalisation du dialogue du fait de l’intercession du juge administratif a induit une recomposition de cette perception. Cette dimension étant désormais procéduralisée, il est nécessaire de distinguer entre les échanges que l’exercice du contrôle suscite entre le préfet et une collectivité donnée et la fonction de ’conseil’ attendue des préfectures à l’égard des collectivités territoriales [6].

La circulaire choisit donc situer ces temps d’un échange comme d’une ’activité pré-contentieuse’. Pourtant, il n’est pas avéré que les lettres d’observations que les préfets adressent aux collectivités territoriales ne soient pas suivies par ces dernières ; ces lettres ne préparent pas toutes les déférés au tribunal administratif. Toutefois, puisque ces lettres sont considérées en termes de recours gracieux, disposant d’un effet sur les délais de recours contentieux, cette qualification de ’pré-contentieuse’ peut se justifier.

Or, la circulaire du 5 avril 2013 signifie la nécessité de faire une distinction entre les lettres d’observations contenant des implications juridiques valant recours gracieux - et, par là, quelque peu préparatoires à l’introduction d’un déféré préfectoral devant le juge administratif si la collectivité ne rectifie pas l’acte dans le sens attendu -, et les lettres d’observations ’ne valant pas recours gracieux’, suggérant alors aux préfets d’user du terme ’pédagogique’.

Cette dissociation est problématique dans la mesure où une lettre envoyée à l’occasion de l’exercice du contrôle de légalité semble, quel que soit le cas, former un recours gracieux. Ce serait ainsi au juge administratif qu’il appartiendrait de définir la qualité de la lettre valant ou pas recours gracieux. Envisager analyser le contenu de la lettre d’observation reviendrait à évaluer dans quelle mesure le fond de la lettre ne concernerait pas l’acte émanant de la collectivité territoriale et surtout dans quelle mesure elle n’émettrait que des conseils ou des précisions sur son activité. Selon la circulaire, le mot "pédagogique" serait à retenir ’pour l’avenir’, or si cette qualification devait être attribuée à ces lettres, s’agirait-il de "lettres pédagogiques d’observations" ou de "lettres d’observations pédagogiques" ? La nuance est d’importance. Si l’expression "lettres d’observations pédagogiques" devait être admise, les autres seraient des lettres d’observations pré- contentieuses. La tonalité des échanges entre préfet et collectivité locale s’en trouverait modifiée.

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3/ La saisine du juge administratif par le préfet est nécessairement de l’ordre de la procédure contentieuse. L’exercice du déféré préfectoral ne suscite pas beaucoup de questions ouvertes. La circulaire du 5 avril 2013 s’applique à connaître du nombre de déférés ’déposés, gagnés, perdus’ - comme s’il s’agissait d’une joute entre préfet et collectivité. Elle demande à ce que soient distingués les prémices de ces déférés du fait de l’exercice du contrôle de légalité ou sur demande d’un tiers [7].

Pour ce qui concerne la problématique des actes ainsi attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir (ou du plein contentieux pour les contrats administratifs), la circulaire revient sur la notion "d’acte prioritaire". Cette notion ne se comprend pourtant que par rapport à des listes établies dans des circulaires administratives [8] ; elle n’a pas été confirmée dans les textes législatifs. Le questionnaire laisse supposer que l’un des enjeux serait pourtant de parvenir à établir un tel catalogue de façon formelle [9].

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4/ La circulaire du 5 avril 2013 offre quelques enseignements sur les activités de conseil que les préfectures doivent remplir à l’égard des collectivités territoriales.

Elle permet de dissocier le contrôle de légalité du conseil. En quelque sorte, même s’il existe des lettres à vocation pédagogique à l’occasion de l’exercice du contrôle a posteriori des actes des collectivités territoriales, ces lettres ne devraient pas entrer dans le cadre de l’activité de conseil. Plus valablement, l’activité de conseil doit être détachée du domaine pré-contentieux.

L’activité de conseil s’entend "sur demande" de la collectivité territoriale. Cette mise en perspective est nettement affichée dans la circulaire. Cela permettrait d’éviter les confusions autant que les accointances...

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5/ Pour le reste, il s’agit d’organisation, de mutualisation, de modernisation technologique, de moyens en personnels, etc.... - sans doute pour préparer la suppression de quelques sous-préfectures.

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Le temps des révisions étant arrivé, le temps des examens approchant... la lecture de la circulaire plus que les approfondissements qu’exigerait cette présentation rapide, peut être bénéfique.

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Notes :

[1] Art. L. 2131-7 CGCT.

[2] La date butoir est le 15 mai 2013.

[3] A partir de la p. 8 du document pdf.

[4] V. Art. L. 2131-2 et L. 2131-3 CGCT.

[5] V. Circ. 25 janv. 2012 relative à la simplification de l’exercice du contrôle de légalité (Réduction du champ des actes non soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’État dans le département).

[6] Fonction prise en considération dans une autre partie du questionnaire...

[7] Art. L. 2131-8 CGCT.

[8] V. Circ. du 2 mars 2012, relative à la définition nationale des actes prioritaires en matière de contrôle de légalité.

[9] notamment dans la mesure où ce n’est qu’à propos des actes dits non prioritaires qu’il évoque le temps passé et la méthode appliquée pour la mise en œuvre du contrôle de légalité comme pour leur contestation devant le juge administratif.

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Pr. Geneviève Koubi

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