- Réorganisation territoriale de l’Etat ... au rapport. Rapp. inf. Sénat, n° 77, 16 oct. 2013, Les préfectures et la réorganisation territoriale de l’État

Le 27 octobre 2013, par Geneviève Koubi,

Plutôt que gloser sur le département, sur son maintien dans l’architecture territoriale de l’État, se pencher sur les préfectures, leur utilité, leurs modes de fonctionnement et leur implication dans les univers numériques... telle est l’orientation implicite du rapport d’information [1] n° 77 (Sénat, 2013-2014) du 16 octobre 2013, sur les préfectures et la réorganisation territoriale de l’État [2].

Le point de départ de la réflexion est l’impact de la RGPP sur l’administration territoriale de l’État : « De 2008 à 2012, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a fait sentir ses effets : réduction drastique des effectifs, réorganisation des processus de décision et réorientation des missions. Parallèlement, la réorganisation de l’administration territoriale de l’État (RéATE) a eu pour conséquence l’émergence de nouveaux pôles administratifs aux côtés des préfectures, tout en provoquant la montée en puissance de l’échelon régional. Plus largement encore, les progrès techniques et scientifiques toujours plus rapides ont amené à s’interroger sur les méthodes de travail au sein des services préfectoraux avec pour objectif de nouveaux gains de productivité, couplés à une amélioration espérée des conditions de travail pour les agents. » Sans remettre en question la RéATE, l’objectif serait de répondre à une série de questions : « Comment l’organisation et le fonctionnement des préfectures ont-ils évolué sous l’incidence de cette ample réforme des administrations déconcentrées ? Une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité de l’action de l’État en ont-elles résulté ? Les moyens ont-ils été au rendez-vous pour poursuivre la mutation de l’administration préfectorale ? »

En ce rapport, le remodelage des contours de la carte administrative déconcentrée qui se jouent en fusions et mutualisations a fait en sorte que les préfectures « y ont ... pleinement participé », confortant les articulations imposées entre le niveau régional et le niveau départemental, rendant ainsi compte de l’importance à accorder désormais à l’échelon régional. De fait, doit être constatée « une régionalisation de la plupart des services déconcentrés de l’État ». Plutôt que critiquer cette tendance qui signale le désir de suppression du département, le rapport reproduit le schéma organisé par les réformes précédentes, exposant l’amplitude des services régionaux par rapport à l’étrécissement des services départementaux. L’enjeu est donc toujours le renforcement de l’autorité du préfet de région [3] jusqu’à citer, presque in extenso, le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements qui donne au préfet de région autorité sur les préfets de département. Et curieusement, il est proposé de voir dans cette configuration une expression de la technique décentralisatrice : « Cette régionalisation du cadre d’action de l’État territorial se situe dans la logique de la décentralisation » [4]. L’association ainsi réalisée entre État territorial et décentralisation territoriale amoindrit la force à attribuer au principe de la libre administration des collectivités territoriales.

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La surélévation de la région sur le département dans le cadre de la déconcentration administrative invite à s’interroger sur la place et le rôle des préfets de département. Sur ce point, le rapport, prenant appui sur les modifications introduites par le décret du 16 février 2010, relève que « le préfet de département est confirmé dans sa responsabilité de mise en œuvre des politiques publiques auprès des citoyens » [5]. Ce qui ne veut rien dire en soi. Il est alors utile de s’intéresser à l’encadré qui suit cette observation, qui concerne le "champ des compétences du préfet de département" [6]. Car il y est noté que, toujours en référence au décret du 16 février 2010, le préfet reste dépositaire de l’autorité de l’État dans le département. Ce qui est une manière de signifier que la prétendue hiérarchisation élaborée entre le préfet de région et le préfet de département contient des limites substantielles pour ce qui concerne les fonctions que l’on pourrait dire ’étatiques par nature’.

En effet, en tant que tel, le préfet de département « a seul la responsabilité de l’ordre public et de la sécurité des populations étendue au champ de la sécurité nationale, du contrôle de légalité et de la police des étrangers. Ces missions régaliennes ne peuvent pas être l’objet du pouvoir d’évocation du préfet de région, non plus que les matières relevant de la compétence légale du préfet de département » [7]. Toutefois, on pourrait croire que cette autorité de l’État dont le préfet de département est le dépositaire, malgré quelques ouvertures sur les questions sanitaires, se concentre surtout sur et autour des questions spécifiques relevant du ministère de l’intérieur, la notion d’ordre public étant en jeu dans les deux cadres.

Si la présentation donnée des sensations et sentiments de doute et de désarroi des personnels des préfectures, les préfets eux-mêmes y étant intégrés, « sur le devenir des préfectures de département et de leurs missions » [8] est fondée sur la recomposition des relations entre région et département [9], aucune allusion n’est faite sur ce resserrement du rôle du département comme prolongeant et administrant les attentes et les hantises d’un État engagé dans le redéploiement des méthodes de contrôle social. Aussi, insister sur le fait que le département doit demeurer « un échelon de proximité essentiel et que le préfet de département doit rester un interlocuteur indispensable pour les élus locaux ainsi que les acteurs du tissu économique et social de nos territoires (les chefs d’entreprises, les responsables associatifs…) » [10], ne fait que confirmer cette option.

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Cette modélisation permet alors de reconsidérer la situation des sous-préfectures et des sous-préfets. Or, le sous-préfet n’est qu’un reflet du préfet : « délégué du préfet dans l’arrondissement, le sous-préfet veille au respect des lois et des règlements. Il concourt en outre au maintien de l’ordre public et de la sécurité des populations. Il anime et coordonne l’action des services de l’État dans l’arrondissement, tout en participant à l’exercice du contrôle administratif et au conseil aux collectivités territoriales » [11].

Mais c’est sur le dernier volet, ’le conseil aux collectivités territoriales’, que repose l’idée du maintien des sous-préfectures évoqué dans le rapport [12] qui relève « l’image du sous-préfet comme "porte d’entrée" des services de l’État ». Ainsi, est-il spécifié que « cette fonction est d’autant plus essentielle que nombre d’élus locaux (notamment dans les petites communes, faiblement dotées en moyens humains) ne disposent pas de l’expertise nécessaire pour conduire seuls certains projets. Ils se tournent alors assez naturellement vers le sous-préfet pour faire avancer les initiatives locales. Dans cette perspective, on passe progressivement d’une administration de guichet à une administration de projet. Le sous-préfet devient ainsi un "développeur" » [13]. L’antienne est toujours la même [14]...

Toutefois, au vu de la séparation organisée entre le conseil et le contrôle (des actes des autorités locales), la dynamique des sous-préfectures s’éteint progressivement. Comme le rappelle le rapport, « la circulaire NOR IOA/C/091/7418/C du 23 juillet 2009 relative à la réorganisation du contrôle de légalité fixe le principe d’une concentration en préfecture des moyens nécessaires au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire. » [15] Ainsi, le sous-préfet, s’il demeure un des acteurs des relations entretenues avec les collectivités territoriales, s’il conserve sa fonction de conseil auprès des collectivités territoriales, comment serait-il possible de concevoir cette mission indépendamment de l’exercice du contrôle de légalité ? En estimant, à juste titre que l’activité de conseil est indissociable de l’activité de contrôle, le rapport soulève une contradiction substantielle qui, pourtant, n’est là pas analysée. Bien au contraire, l’objectif est encore de proposer des énumérations quant aux actes devant faire l’objet de contrôle à titre "prioritaire" [16] afin d’élargir le périmètre du contrôle de la légalité... - ce, sans songer à ouvrir "autrement" celui du conseil...

En regard, interfère aussi la logique continuée de la réduction des effectifs [17] qui ne peut être sans incidence sur ces formatages séparateurs que suppose toute dématérialisation... Aussi, en dépit de la citation tirée de la circulaire du 23 juillet 2009 selon laquelle « la nouvelle organisation représente une transformation des méthodes de travail. Excluant le cloisonnement géographique, elle implique un travail en réseau entre les sites, et donc des relations souples, rapides, réactives et collaboratives », aucune voie n’est délivrée pour repenser la jonction entre sous-préfectures et préfectures de département / de région [18].

La place des sous préfectures et le rôle des sous-préfets constituent toutefois un des volets essentiels du rapport. C’est à leur propos que sont égrenées les premières "recommandations" qui scandent l’ensemble, partant de la première cette notion de "porte d’entrée" du réseau des services de l’État sur le territoire, demandant une dotation en moyens pour assurer de cette qualité en deuxième, afin de parvenir à la troisième préconisant de « ne redimensionner la carte des sous-préfectures qu’à la condition nécessaire de tenir compte des temps d’éloignement des usagers par rapport aux services de l’État, afin de ne pas désertifier certains territoires (ruraux, montagnards…). » [19]

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La question des sous-préfectures paraissant ainsi réglée, le rapport se penche ensuite sur le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR), en faisant état d’une circulaire administrative en date du 19 octobre 2004 relative à la réforme de l’administration territoriale de l’État (création de pôles régionaux - organisation des préfectures de région) [20] . Or cette circulaire faisait directement état de la volonté du gouvernement de hisser la région au rang de principal relais de l’État : « La première étape de la réforme de l’administration territoriale de l’État engagée par le Gouvernement renforce l’échelon régional, avec deux objectifs : - simplifier l’organisation administrative en région en constituant un état-major resserré autour du préfet de région ; - conforter l’échelon régional dans l’animation et la coordination des politiques de l’État. »

Le rappel du décret n° 2009-587 du 25 mai 2009 relatif aux missions des secrétaires généraux pour les affaires régionales permet ainsi de signifier que le SGAR est « au cœur de la mission de coordination et d’animation de l’action des administrations déconcentrées de l’État »... et, dès lors, qu’il devrait le rester puisqu’il semblerait pouvoir, savoir, devoir s’adapter aux spécificité régionales [21]. L’architecture administrative de l’État aurait ainsi désormais pour socle la région, mais à la condition que l’évolution des effectifs des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) soit maîtrisée, que les SGAR ne doublonnent pas les directions régionales ni ne limitent le rôle de pilotage de ces directions (objet de la recommandation n° 4) [22].

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Après les développements sur les rôles et places des relais étatique, sans qu’aient été abordés les traits caractéristiques d’une géographie administrative, le rapport revient sur le refrain classique de l’inflation normative. « Parmi les principaux problèmes auxquels sont soumis les services préfectoraux aujourd’hui figure ... en bonne place l’inflation normative. Chaque semaine, voire chaque jour, de nouvelles instructions (à caractère législatif ou règlementaire) sont adressées aux préfectures. Ne pouvant compter que sur des moyens humains de plus en plus limités, les services éprouvent les pires difficultés à gérer ce flux. La vérité devrait même pousser à reconnaître que les préfectures ne parviennent plus à le gérer, ou en tout cas très mal » [23]. Faisant état des "80 000 pages de circulaires adressées chaque année aux préfectures", le rapport n’ajoute rien de neuf en la matière... Car la production administrative est de plus en plus calquée sur des lois de plus en plus détaillées et de règlements de plus en plus taillés sur une actualité jouant de faits divers [24].

Il n’en demeure pas moins qu’une mise en relation entre cette ’inflation normative’ tant décriée et la baisse de la qualité du service public comme la dégradation des conditions de travail n’aurait pas été sans intérêt. Le découpage des parties du rapport empêche cette orientation des analyses. En effet, lorsque les "activités de guichet" sont évoquées, ce sont surtout « les suppressions d’emplois dictées par la RGPP au sein des préfectures [... liées aux....] gains de productivité espérés de la diffusion des nouvelles technologies » qui se trouvent être visées alors que les superpositions entre normes législatives, réglementaires, administratives, techniques, directives, recommandationnelles, etc. accentuent cette déliquescence du service public - que prétendent regretter les gouvernants.

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Et, à partir de ces considérations générales, le rapport en vient à s’intéresser aux ’titres sécurisés’, donc en filigrane aux traitements automatisés de données à caractère personnel... ce qui relève d’un tout autre domaine que celui d’une recomposition de la géographie administrative de l’État. L’intitulé donné à ce rapport, les préfectures et la réorganisation territoriale de l’État, est donc - encore une fois - quelque peu trompeur.

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 [25]

Notes :

[1] par Michèle André.

[2] cours concerné : Droit des collectivités territoriales & Administration territoriale de l’État

[3] Intitulé d’un des paragraphes du rapport qui s’attache aux "grands principes" directeurs de la RéATE, p. 13 et s.

[4] p. 14.

[5] p. 15

[6] p. 15.

[7] in encadré p. 15.

[8] p. 16.

[9] Tout en signifiant les conséquences de la réduction des moyens financiers et humains sur les missions à assurer.

[10] p. 16.

[11] p. 17.

[12] Telle que présentée de la p. 17 à la p. 19.

[13] p. 17 - ce qui n’est pas très éloigné de la perception d’une ’administration de mission’ à laquelle faisait référence la directive nationale d’orientation des préfectures (DNO) 2010-2015.

[14] V. par ex. Rapp. inf. J. Mezard, n° 300 (Sénat, 2011-2012), in Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l’État sur les collectivités territoriales, le paragraphe relatif à "L’accompagnement d’une fonction de conseil" ; Rapp. inf. D. de Legge, n° 666 (Sénat, 2010-2011), La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires, et plus particulièrement le court paragraphe relatif au "nouveau schéma préfectoral" ; etc.

[15] p. 36.

[16] V. p. 37 et s.

[17] V. p. 31 et s.

[18] p. 38.

[19] p. 18.

[20] JO 21 oct. 2004.

[21] p. 20

[22] p. 22.

[23] p. 28

[24] V. p. 28 et s.

[25] NB : N’ont pas été pris en considération dans cet article : la question immobilière, évoquée à partir de la p. 24 du rapport ; la gestion des ressources humaines dans l’administration territoriale abordée à partir de la p. 40, et faisant l’objet des recommandations n°s 11, 12 et 13 ; l’Agence nationale des titres sécurisés, étudiée de la p. 41 à la p. 44 (suivie des considérations sur les nouveaux permis de conduire sous FAETON, p. 44 à 50.) ; et, comme annoncé en conclusion, tous les développements relatifs aux titres sécurisés...

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Pr. Geneviève Koubi

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