Une rubrique sur Legifrance : L’application des lois

Le 16 juin 2008, par Geneviève Koubi,

Une nouvelle rubrique s’est installée sur le portail Legifrance.gouv.fr, elle se situe curieusement dans le cadrage des supports juridiques essentiels (Constitution, codes, textes publiés au Journal officiel ou dans les bulletins officiels des ministères).

Elle concerne l’application des lois.

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La nouvelle rubrique : l’application des lois n’a fait l’objet que d’une brève annonce [1], en ces termes : « La nouvelle rubrique "L’application des lois" a été mise en ligne et est accessible dès la page d’accueil. Cette rubrique reprend la liste des lois récentes et recense pour chacune d’entre elles les mesures d’application nécessaires à leur mise en œuvre. Cette rubrique sera complétée prochainement par des bilans semestriels d’application des lois » [2].

Il n’est pas très utile de s’interroger sur la finalité d’une telle rubrique. Sa création même n’est guère surprenante tant le Premier ministre s’est attaché à rappeler aux membres du Gouvernement, sur tous les supports et sur tous les tons, l’urgence de la mise en oeuvre de tout texte juridique [3]. Cette rubrique n’a pas beaucoup varié en ces quelques temps de fonctionnement. Son contenu est encore des plus liminaires. Il a pour objet principal d’annoncer l’existence de la rubrique sans la relier explicitement aux préoccupations du Gouvernement maintes fois répétées : vite, vite, vite, appliquez les lois, mettez en oeuvre les réformes, enracinez les nouvelles normes, ceci sans plus attendre [4]... Discours administratifs, communiqués ministériels, circulaires et instructions ont seriné ce refrain tant de fois depuis mai 2007 que, de nos jours, le droit se comprend sous les auspices de la vitesse (et du stress) comme suivant le dogme du résultat (donc du chiffre). Entrées dans l’ère comptable et comptabilisable, les normes juridiques se mesurent non à leur intelligibilité mais à leur productivité, non à leur entendement mais à leur rendement, non à la qualité de la plume mais à leur volume...

A son ouverture, la rubrique : « L’application des lois » se présente en quelques phrases :

- « Les lois entrent en vigueur à la date qu’elles fixent ou, en l’absence de précision, le lendemain de leur publication ». Rien de bien neuf en la matière. Encore aujourd’hui, il serait tout aussi utile — si ce n’est plus — pour l’administré-internaute de se rendre, sur la même page d’accueil, à la rubrique : A propos du droit pour comprendre les agencement normatifs entre les différentes règles de droit — sans ignorer la place des normes administratives qui sont parfois pourvues d’une valeur réglementaire (ou impérative) comme certaines dispositions des circulaires administratives.

- « Certaines dispositions de la loi ne sont toutefois applicables qu’une fois prises les mesures réglementaires nécessaires à leur mise en œuvre ». C’est sans doute dans cette formule que se trouve la raison de la création de la rubrique. Tout aussi logique que soit la précision, elle est singulièrement redondante dans la mesure où justement la rubrique correspondante voudrait s’en préoccuper.

- Pour un futur proche, il est alors spécifié : « Pour chacune des lois récentes, on trouvera ici la liste de ces dispositions dont l’application requiert l’adoption d’un décret, ainsi que la référence du décret correspondant (s’il a été pris), ou l’échéance à laquelle sa publication est envisagée (s’il est encore en préparation) ». Sans nul doute, la recherche d’informations en sera facilitée. Mais pour que la liste détienne un sens, il aurait fallu que la disposition législative précisée, et non seulement les actes pris en application, bénéficiât aussi d’un lien actif spécifique pour une meilleure appréciation de leur rapport normatif. De plus, même s’il est signifié que « certaines dispositions de la loi ne sont ... applicables qu’une fois prises les mesures réglementaires nécessaires à leur mise en œuvre », il est nécessaire de rappeler que ce n’est pas aux seules autorités réglementaires d’en juger lorsqu’il n’y a pas mention explicite d’un renvoi à un texte réglementaire postérieur. La présentation d’une liste de dispositions dont l’application resterait dépendante d’un texte ultérieur ne lie pas le juge ; elle ne l’empêchera pas de procéder à une lecture globale d’un texte qui, applicable à l’affaire considérée, ne serait pas encore pourvu de l’ensemble des déterminations ou des précisions devant y être encore apportées. Les repérages proposés dans cette liste ne pourront donc être instrumentalisés pour accentuer les formes de "mises en attente" de l’effet de la norme.

- Dans l’idéologie prégnante du "résultat", toujours pour un futur proche, il est annoncé : « On trouvera également dans cette rubrique des bilans semestriels d’application des lois ». Deux lignes sont prévues : - Les lois / - Les bilans semestriels.

• Pour ce qui concerne les « lois », les indications présentées varient selon le texte. Si presque toutes les lois récentes sont répertoriées, certaines sont suivies de la mention : Loi n’appelant pas de décret d’application. On pourrait s’interroger sur le fait même qu’elles soient ici mentionnées. Encore que pour la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, on peut s’en inquiéter puisqu’au moins une de ses dispositions s’avère singulièrement régressive [5], elle mériterait que des garde-fou réglementaires soient institués.

Pour d’autres lois, en ce que le lien est activé, on aurait pu croire que les précisions énoncées seraient appliquées de suite. Il n’en est rien.

Pour la plupart, l’activation du lien renvoie au dossier législatif avec une invite : « Consulter le texte ». Ceci mène à la présentation de la loi en cause, ses parcours et son texte qui, sur Legifrance, se comprend avec l’automatique "pour en savoir plus" à la suite de la numérotation de chaque article (ce qui ne détient parfois aucun sens).

D’autres textes législatifs sont cependant suivis d’un tableau relatif à des échanciers plus ou moins détaillés. C’est le cas à ce jour, pour les textes législatifs promulgués en 2008, de la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat, ou encore de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.

Ces échéanciers permettent de vérifier l’attention portée au dogme de la rapidité – trop souvent lié dans les discours politiques actuels à celui de l’efficacité. Par exemple, pour la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les conditions « dans lesquelles les contrôleurs sont appelés à participer à la mission du Contrôleur général des lieux de privation de liberté » (art. 14), dépendaient d’un décret qui n’a été publié qu’en mars 2008 (D. n° 2008-246 du 12/03/2008). La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, attend encore que certains points soient précisés par la voie réglementaire. Aucune indication n’est donnée sur les “moments” de ces précisions à venir comme cela est fait pour la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

Ce sont les mesures d"applications manquantes des textes des années antérieures qui revêtent un réel intérêt. Or, la liste des lois retenues dans cette rubrique ne commence qu’au mois de juillet 2007 ! Implicitement, selon l’ordonnancement de cette rubrique, l’évaluation de l’application des lois n’aurait donc de validité qu’à partir de l’actuelle législature... Et la plus "ancienne" de ces lois à attendre encore tous ses décrets d’application serait la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités pour des textes qui étaient annoncés en... janvier 2008. Doit-on en déduire, pour ne pas faire état du manque de célérité d’un ministère, que la rubrique n’est pas à jour ?

• Pour les « bilans semestriels », aucune information n’est pour l’instant donnée. Le mot de "bilan" dit déjà tant sur la raison d’être de la rubrique ! Néanmoins on peut légitimement s’interroger sur le rapport que celle-ci entretiendra avec d’autres du même portail et tout aussi accessibles à partir de la page d’accueil, telle celle proposée dans l’encart : « Qualité de la réglementation », et relative au « volume de la réglementation » — à moins qu’il ne s’agisse en ce domaine de multiplier les brefs décrets et les petits arrêtés pour atteindre un volume général de textes d’application honorable ?

- Car l’enjeu du chifrage est d’ores et déjà enregistré, — ce avant même que les calculs soient faits —, puisque deux lignes pour l’instant vides de toute indication, disent très clairement l’objectif : « 1) Taux d’exécution des lois : ... ; /2) Taux d’exécution par ministère : ... ».

• De l’application des lois, on passe à l’exécution des lois. Ces deux termes ne sont pas synonymes, les rôles qu’ils recouvrent ne sont pas identiques. Le langage du droit exigeait qu’ils ne soient pas ainsi associés l’une, l’application, se référant à l’édiction des textes normatifs généraux, l’autre, l’exécution, évoluant dans la sphère plus ciblée de la mise en oeuvre, de l’obéissance aux normes. Ainsi, en droit constitutionnel les données de l’application permettent de signifier la condition, le statut, la qualité et la valeur de la norme et en appellent à la notion de responsabilité, tandis celles de l’exécution signale le respect d’un texte, la mise en oeuvre d’une compétence, l’exercice d’un pouvoir. Cependant, la justification de l’intitulé de la rubrique relève du texte constitutionnel puisque selon l’article 21 de la Constitution — actuellement en vigueur —, c’est au Premier ministre d’assurer« l’exécution des lois » ; à sa suite, l’article 22 révèle que « les actes du Premier Ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution » (mais il ne s’agit pas nécessairement d’actes relatifs à l’application d’une loi).

• Le dernier taux, celui par ministère, acquiert pourtant un sens particulier en regard d’une méthode de "notation" qui fut mise en oeuvre au grand dam de bien des acteurs de la vie politique et administrative. Par ailleurs, dans ce cadre, on peut d’ores et déjà noter que le mode de classement chiffré comporte des défauts patents, notamment en mettant à distance la question de la qualité normative des textes et en ne prenant pas en considération l’étendue du champ des attributions et les différents domaines d’intervention de chaque ministère...

Bien sûr, aucune référence directe n’est faite aux "feuilles de route" délivrées aux ministres par le Premier ministre ou par le Président de la République... Cette méthode de gestion des tâches ministérielles ou cette technique d’assurance de la soumission des ministres à une ligne de conduite donnée n’est pas avalisée par le système de droit — auquel Legifrance se doit d’adhérer un tant soit peu. Il n’est pas dit pour autant que ces feuilles de route et lettres de mission ne constitueront pas la première mesure de leur évaluation éventuelle.

...

Ce n’est qu’au fur et à mesure de l’alimentation de cette rubrique par les services de Legifrance que son utilité et sa pertinence pourront être appréciées. Il sera ainsi nécessaire de faire le détour par Legifrance ou de cliquer de temps à autre sur le lien offert ici.

Notes :

[1] Dans « actu-Quoi de neuf ? », sur Legifrance, le 11 juin, quatre jours après sa mise en ligne.

[2] Son suivi a été assuré quotidiennement depuis le jour de son entrée sur le site. A peine dix jours de fonctionnement ne suffisent certainement pas à une évaluation même minimale. De plus, plutôt que se pencher sur le contenu d’une rubrique nouvelle, comme c’est le cas ici, ne faudrait-il pas s’inquiéter de la tendance générale d’un usage de « l’effet d’annonce » destiné, en jouant de l’information-communication sur l’air de la transparence, à masquer la vacuité initiale du contenu ? Autrement dit, pourquoi ne pas attendre que les informations essentielles soient insérées dans la rubrique en cause avant de la proposer à la consultation ?

[3] V. Circ. Prem. min. 29 févr. 2008 relative à l’application des lois, JO 7 mars 2008 p. 4233 ; L’application des lois par la voix circulaire du Premier ministre.

[4] V. Encore plus de décrets, plus vite.

[5] V. La remise en cause de la mixité à l’école.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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Dernière mise à jour le :
6 juillet 2008
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