Plus d’une dizaine de voies ordonnancielles - IIème Partie : Les compénétrations administratives L. n° 2014-1545, 20 déc. 2014, simplification de la vie des entreprises, diverses dispositions simplification- clarification, droit et procédures administratives

Le 22 décembre 2014, par Geneviève Koubi,

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A lire le rectificatif publié au Journal officiel du 3 janvier 2015, on perçoit bien que l’objectif était de faciliter la vie des entreprises en simplifiant leurs obligations et leurs démarches : En effet, ce rectificatif s’applique au Journal officiel du 21 décembre 2014, édition électronique, texte n° 1, et édition papier, il précise : « page 21647, dans le titre, au lieu de : « relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives », lire : « relative à la simplification de la vie des entreprises » ». La lecture opérée en ’temps immédiat’ n’aurait plus de sens... Mais en cet article rien ne sera modifié...

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Le projet de loi déposé à l’origine ciblait essentiellement" la simplification de la vie des entreprises", les ajouts à l’intitulé de la loi adoptée sont issus d’une tentative de mise en cohérence du projet initial avec les apports successifs qui lui ont été donnés.

L’objet de cette IIème Partie, moins dense et plus brève que la Ière, est donc assis sur le texte de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives elle-même. Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution prévues sont les premières saisies, en suivant les lignes caricaturales empruntées dans la Ière partie : « Plus d’une dizaine de voies ordonnancielles ouvertes : La belle vie des entreprises... ».

Si la loi avait été présentée comme « portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l’allègement des charges des entreprises, à la refondation économico-sociale et aux relations entre les administrations et leurs publics », ce serait sur ce dernier segment que cette IIème Partie aurait eu à s’arrêter tout en considérant que ces ’publics’ sont principalement les entreprises. Or, si les facilitations administratives accordées aux particuliers sont aisément transposables aux entreprises, l’inverse l’est nettement moins.

L’attention porte donc moins sur les prétendues simplifications et clarifications énoncées, lesquelles suivent souvent en des paragraphes distincts ou en des alinéas complémentaires, les habilitations du gouvernement à y procéder par ordonnances que sur certaines orientations qui signalent les influences réciproques entre des champs du droit, entre branches du droit, entre sectionnements du droit public notamment. Toutefois, à ce stade, trop d’incertitudes demeurent.

Aussi, cette IIème partie ne se réduit pas aux seuls points signalant des ordonnances de l’article 38, elle emprunte in fine d’une toute autre piste - qui ne sera pas suivie...

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L’article 58 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 récapitule les dispositifs induisant des ordonnances de l’article 38 : « I. - L’ordonnance prévue à l’article 49 est prise dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi. II. - Les ordonnances prévues aux articles 1er, 27 et 29 sont prises dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. III. - Les ordonnances prévues aux articles 2, 4, 5, au I des articles 12, 15 et 23 et aux articles 36, 42 et 46 sont prises dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi. IV. - Les ordonnances prévues aux articles 9 et 10 sont prises dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi. V. - L’ordonnance prévue à l’article 18 est prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. ». L’article 59 précise que pour chacune de ces ordonnances, « un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de cinq mois à compter de la publication de l’ordonnance ».

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Si les principaux enjeux de cette loi s’inscrivent dans le domaine économique et social, donnant un large avantage aux entreprises, notamment dans l’aménagement d’une relecture du principe ’silence vaut accord’ [1], quelques dispositions engageant le Gouvernement dans la voie ordonnancielle touchent donc à bien des domaines du droit public. Si l’article 9, déroulé sur le rescrit [2], conduira nécessairement le juge à remanier ses lectures des actes interprétatifs, voire aussi confirmatifs, pour une application circonstanciée d’un principe de sécurité juridique toujours comptabilisé [3], donc notamment à l’égard des contribuables, d’autres articles retraduisent ce que l’intitulé de la loi signifie à propos « des procédures administratives ». Ce sont plus sûrement des procédures destinées à recadrer les terrains sur lesquels se réalisent les relations administratives que des démarches de simplification destinées à faciliter les rapports des ’usagers’ avec les administrations. Ces usagers sont les entreprises, mais des transvasements vers les particuliers sont toujours possibles, aussi rares soient-ils. Quoiqu’il en soit, les ressorts économiques qui plaçaient les entreprises en premières bénéficiaires des mesures à consolider, demeurent actifs. Que les articles retenus se trouvent là impliqués dans le champ du droit public, n’empêche pas de penser que la vie des entreprises en profite...

Aussi, comme ce fut le cas dans la Ière partie qui faisait la part belle aux entreprises, les dispositions relevées à propos des relations administratives - qui le leur font tout autant - ne feront pas l’objet de commentaires approfondis [4].

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La valse des ordonnances se joue en plusieurs temps, par quelques pas vire-voltant autour de l’article 9, détournant l’article 19, glissant sur l’article 18, effleurant l’article 37, enjambant l’article 42, ignorant l’article 46, et s’arrêtant à l’article 34 de cette loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014.

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L’article 9 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 est suffisamment élaboré pour rendre compte de quelques embarras que son analyse soulèvera tant la notion de rescrit [5], pourtant historiquement archaïque, devient source de nouvelles pratiques. Quelques chercheurs attentifs attendront sans doute que l’ordonnance soit rédigée pour en saisir la saveur. En mars 2014, le Conseil d’État définissait le rescrit comme « d’une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure » [6]. L’exposé des motifs de la loi présente le rescrit, estimé « apprécié par les usagers, et en particulier par les entreprises, [comme un] instrument de nature à accroître la sécurité juridique de leurs projets […] de nouvelles perspectives de progrès de ces pratiques existent, tant par leur extension à de nouveaux champs de l’action administrative que par un effort de définition du cadre juridique applicable à ce mécanisme de prise de position de l’administration en amont de procédures parfois complexes ».

L’article 9 dispose ainsi : « I. - Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi ayant pour objet : / 1° De permettre à une autorité administrative, au sens de l’article 1er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, d’accorder, à une personne qui le demande, une garantie consistant en une prise de position formelle, opposable à l’administration, sur l’application d’une norme à sa situation de fait ou à son projet. Cette garantie a pour objet de prémunir le demandeur d’un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration qui serait de nature à faire naître une créance de l’administration à son encontre, à l’exposer à des sanctions administratives ou à compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet ; / 2° De permettre à une autorité administrative, au sens du même article 1er, de garantir, à une personne qui le demande et pendant une durée déterminée qui ne saurait excéder dix-huit mois, que lui seront appliquées, pour la délivrance d’une décision administrative nécessaire à la réalisation de son projet, certaines dispositions législatives ou réglementaires dans leur rédaction en vigueur à la date d’octroi de la garantie ; / 3° De déterminer les conditions de publication et d’opposabilité aux tiers des actes octroyant les garanties mentionnées aux 1° et 2° ; / 4° De préciser les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi d’un recours contre les actes octroyant les garanties mentionnées aux mêmes 1° et 2° et contre les éventuelles décisions administratives prises à la suite de ces actes, ainsi que ses pouvoirs lorsqu’il est saisi de tels recours ; / 5° De déterminer les conditions dans lesquelles, lorsqu’une autorité administrative a refusé à une personne de lui octroyer une des garanties mentionnées au 1°, cette personne peut saisir l’autorité administrative pour solliciter un second examen. // Les garanties mentionnées aux 1° et 2° ne peuvent concerner que l’application des dispositions du code du travail, du code rural et de la pêche maritime, du code de la consommation, du code du patrimoine, du code général de la propriété des personnes publiques, des dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux cotisations sociales ainsi que des codes et dispositions spécifiques à l’outre-mer dans les domaines couverts par ces codes. // II. - Les garanties mentionnées aux 1° et 2° du I : / 1° Sont accordées sur la base d’un dossier préalable présenté à l’autorité administrative et décrivant loyalement la situation de fait ou le projet en cause ; / 2° Peuvent être accompagnées, le cas échéant, d’un engagement de l’autorité administrative sur les délais dans lesquels les décisions administratives nécessaires à la réalisation du projet en cause pourront intervenir ainsi que d’informations sur les procédures d’instruction des demandes correspondantes, notamment la description des procédures applicables et les conditions de régularité du dossier. Cet engagement et ces informations sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’autorité administrative ; / 3° Peuvent être abrogées dans des conditions précisées par l’ordonnance à intervenir ; / 4° Sont accordées dans le respect des exigences de l’ordre public et de la sécurité publique, des engagements internationaux et européens de la France et des principes de valeur constitutionnelle. »

Donc, déjà bien encadrées, bien détaillées, ces compositions devraient l’être encore plus par la suite...

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Visant principalement le Code de l’environnement, l’article 19 touche à des questions qui n’étaient pas envisagées dans le projet de loi déposé : « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les dispositions relevant du domaine de la loi nécessaires pour : // 1° Modifier la section 6 du chapitre V du titre Ier du livre V du code de l’environnement afin de prévoir des modalités d’application des plans de prévention des risques technologiques adaptées aux biens affectés à un usage autre que d’habitation, notamment en privilégiant, lorsqu’elles existent, des solutions de réduction de l’exposition au risque alternatives aux mesures foncières et aux prescriptions de travaux de renforcement ; // 2° Préciser, clarifier et adapter cette même section 6, afin d’améliorer et de simplifier l’élaboration, la mise en œuvre et la révision ou la modification des plans de prévention des risques technologiques. // L’ordonnance est prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi. Le projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance. »

Cet article, comme l’article 18, se lit cependant en relation avec les ordonnances prévues pour l’amélioration de la vie des entreprises [7] et rejoint certaines des problématiques relatives à l’urbanisme et à la construction qui préoccupent aussi les collectivités territoriales [8]...

Le dispositif de l’article 18 se comprend dans le secteur de l’énergie, de l’énergie renouvelable. Les définitions préalables manquent et les détails multiplient les segmentations : « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à : //1° Autoriser le représentant de l’État dans le département à délivrer aux porteurs de projets : /a) Une décision unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer situées sur le domaine public maritime, les liaisons électriques intérieures aux installations correspondantes et les postes de livraison d’électricité qui leur sont associés ; / b) Une décision unique pour les ouvrages de raccordement au réseau public de ces installations ; // 2° Déterminer les conditions dans lesquelles la décision prise par le représentant de l’État dans le département au titre du 1° peut tenir lieu des autorisations, déclarations, approbations et dérogations requises pour le projet au titre du code de l’environnement, du code forestier, du code de l’urbanisme, du code de l’énergie et du code général de la propriété des personnes publiques ainsi que, le cas échéant, au titre de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, et préciser les dispositions transitoires de mise en œuvre des décisions uniques mentionnées au même 1° afin de ne pas affecter les projets de production d’énergie renouvelable en mer faisant l’objet de demandes d’autorisation administrative en cours d’instruction ; // 3° Préciser les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi d’un recours à l’encontre des décisions prévues au 1° ainsi que ses pouvoirs lorsqu’il est saisi d’un tel recours ; // 4° Préciser les modalités de contrôle, les mesures et les sanctions administratives applicables à la méconnaissance des dispositions relatives aux décisions mentionnées au 1° ; // 5° Préciser les modalités de recherche et de constatation des infractions et les sanctions pénales applicables à la méconnaissance des dispositions relatives aux décisions mentionnées au 1°. »

Ceux qui s’intéressent aux utilisations du domaine public et plus particulièrement aux redevances de stationnement veilleront à la mise en musique de l’article 37 : « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi et ayant pour objet de fixer les règles de recouvrement, de gestion et de contestation devant la juridiction administrative spécialisée de la redevance de stationnement, y compris du forfait de post-stationnement, mentionnée à l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l’article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ainsi que les règles de contestation des actes de poursuite pris par le comptable compétent. »

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Les mieux servis, option libérale et économique oblige, seront les spécialistes du contrat et des marchés publics. L’article 42 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 offre des pistes de réflexion qui, axées sur le droit de l’Union européenne, ne sont pas sans incidences sur les modes d’appréhension de ces relations contractuelles en période d’austérité déclarée : « I. - Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi : // 1° Nécessaire à la transposition de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, et de la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE ; // 2° Rationalisant pour l’ensemble des contrats de la commande publique qui sont des marchés publics au sens du droit de l’Union européenne : / a) Les règles générales de passation et d’exécution de ces contrats ; / b) Le cadre juridique applicable aux contrats globaux, y compris sectoriels, afin d’harmoniser les règles relatives à ces contrats ; // 3° Clarifiant la finalité des autorisations d’occupation des propriétés des personnes publiques et leur rapport avec le droit de la commande publique ; // 4° Prévoyant pour les contrats globaux : / a) Les modalités d’élaboration des évaluations préalables à leur passation afin de renforcer la sécurité juridique et financière de ces contrats ; / b) Les conditions de recours et de mise en œuvre de ces contrats de nature à circonscrire leur utilisation ; / c) La fixation d’un seuil financier à partir duquel le recours à un contrat global est possible ; //5° Apportant les modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l’état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions devenues sans objet ; //6° Permettant d’étendre, avec les adaptations nécessaires, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises les règles relatives aux marchés publics, sous réserve des compétences dévolues à ces collectivités. ».

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Quant à la fusion envisagée à l’article 46, elle coule de source. La recentralisation des actions et des contrôles est indispensable pour une relance de la compétitivité dans un monde globalisé, tout est fait pour le bien-être des entreprises : « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi afin de fusionner en un établissement public unique de l’État, d’une part, l’Agence française pour les investissements internationaux et, d’autre part, UbiFrance, Agence française pour le développement international des entreprises. » [9]

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Toutes ces perspectives en ordonnances ne peuvent-elles être rassemblées ? Non pas. Chacune obéit à des délais précis, ces derniers n’étant pas les mêmes à chaque fois...

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Mais, sans pour autant contredire les premières observations relatives à l’intitulé de la loi du 20 décembre 2014, bien de ses dispositions ne renvoient pas à une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances... Prouvant que la question des procédures administratives devait être abordée, il en est ainsi d’une que d’autres commentateurs sembleront plus enclins à se préoccuper, elle concerne les circuits d’une administration électronique.

Ils s’interrogeront peut-être sur les motifs de la disposition, prévue à l’article 34 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, qui modifie la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. L’article 4 de cette dernière loi dispose : « Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté. /Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».

Désormais, la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 comporte un article 4-1 : « Par dérogation au second alinéa de l’article 4, sont dispensés de la signature de leur auteur, dès lors qu’ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient, les actes et décisions suivants émanant des autorités administratives mentionnées à l’article 1er : // 1° Les décisions administratives qui sont notifiées aux usagers par l’intermédiaire d’un téléservice conforme aux articles 4 et 9 à 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ainsi que les actes préparatoires à ces décisions ; // 2° Quelles que soient les modalités selon lesquelles ils sont portés à la connaissance des intéressés, les avis à tiers détenteur, les oppositions à tiers détenteur, les oppositions administratives ainsi que les saisies à tiers détenteur, adressés tant au tiers saisi qu’au redevable, les lettres de relance relatives à l’assiette ou au recouvrement, les mises en demeure de souscrire une déclaration ou d’effectuer un paiement, les décisions d’admission totale d’une réclamation et les demandes de documents et de renseignements pouvant être obtenus par la mise en œuvre du droit de communication prévu au chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales. »

Ces mesures s’inscrivent principalement dans le cadre de la modernisation de l’administration des finances publiques, elles concernent les actes adressés aux contribuables. Cependant, le modèle risque d’être transposé dans d’autres administrations. D’ailleurs, l’exposé des motifs du projet de loi précisait que si cette mesure intéressait « la modernisation des formes selon lesquelles l’administration fiscale, en différentes hypothèses, échange avec les contribuables, [elle pouvait] également trouver à s’appliquer dans les procédures des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) ».

Plusieurs points se télescopent en revenant à une forme d’anonymat bureaucratique mais en circuits de machineries multiples, en transformant donc le traitement des échanges réalisés à travers un téléservice public en ’décisions mécanicistes’. Les agents virtuels se tiennent en embuscade ; ils automatiseront une décision donnée comme administrative afin de limiter les recours et les réclamations. L’ordinateur, aussi peu intelligent soit-il, aurait-il toujours ’raison’ ? La déshumanisation de l’administration s’intensifie. Pourtant, cette tendance n’est pas inhérente aux modes d’accès à distance et échanges en ligne.

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En final, plus importantes que ces repérages grossiers des voies ordonnancielles gouvernementales, sont les autres dispositions de la loi du 20 décembre 2014, celles qui ajoutent aux textes existants comme celles qui rectifient les références...

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Notes :

[1] V. Didier Ribes, « Le nouveau principe ’silence de l’administration vaut acceptation’ », AJDA 2014 p. 389. Le champ d’application de ce principe s’avérera évidemment plus étendu pour les entreprises que les particuliers...

[2] Compris comme une "réponse formelle de l’Administration sur l’interprétation d’une norme pour son application à une situation de fait ou une opération projetée, par laquelle elle est liée".

[3] V. Jean-Pierre Lieb, « La sécurité juridique à travers les prises de position et la documentation de l’administration », RFPP 2010, n° 112, p. 57.

[4] NB : La lecture de cette loi se réalise sans prise de distance, en situation immédiate et spontanée, sans le support d’ouvrages savants. Et pour cause. Les bibliothèques universitaires sont fermées en ces périodes dites de vacances ..

[5] V. Guy Gest, « Les évolutions du rescrit », RFFP 2010, n° 112, p. 91.

[6] V. Conseil d’État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, La Doc. fr., 2014.

[7] ... signalées dans la Ière partie.

[8] V. Philippe Billet, « Le choc de la simplification en faveur des projets d’aménagement et de construction. À propos du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises », JCP A 2014, act. 874.

[9] PS - ajout au 24 décembre 2014 - : C’est fait : Ordonnance n° 2014-1555 du 22 décembre 2014 portant fusion de l’Agence française pour les investissements internationaux et d’UBIFRANCE, Agence française pour le développement international des entreprises.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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Pr. Geneviève Koubi

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