Au TA de Paris, les recours contre les interdictions de sortie et les interdictions administratives du territoire D. n° 2015-169, 14 févr. 2015, compétence territoriale TA - décisions ministérielles - police administrative et de prévention du terrorisme. Pour information

Le 15 février 2015, par Geneviève Koubi,

La précipitation a gagné les espaces judiciaires en matière pénale pour tout ce qui concerne la lutte contre le terrorisme et contre ce qui est parfois très vite désigné comme relevant de l’apologie du terrorisme [1]. Aussi, pour revenir à une idée d’exception/nel/les comme le prône le gouvernement, plutôt qu’en élargir le spectre, il semblait utile de repenser les problématiques qui s’y attachent en mettant en jeu les décisions administratives individuelles prises en matière de lutte contre le terrorisme.

Viennent d’être publié au Journal officiel du 15 février 2015 deux décrets, tous deux à l’attention de tous publics : « citoyens français, ressortissants étrangers, administrations, juridictions administratives », l’un court, et important, en date du 14 février 2015, émis dans le but de centraliser et d’accélérer les procédures et les jugements relevant des juridictions administrative en matière de décisions individuelles édictées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, l’autre un peu plus long, en date du 13 février 2015 destiné à améliorer les échanges d’informations par le biais des traitements automatisés de données à caractère personnel, toujours dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

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Selon la notice accompagnant le décret n° 2015-169 du 14 février 2015 relatif à la compétence territoriale des tribunaux administratifs pour connaître des décisions ministérielles en matière de police administrative et de prévention du terrorisme, « le décret modifie le code de justice administrative afin de réserver au tribunal administratif de Paris la compétence pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions du ministre de l’intérieur prononçant une interdiction de sortie du territoire à l’encontre d’un ressortissant français ou une interdiction administrative du territoire à l’encontre d’un ressortissant étranger. Cette compétence exclusive s’étend à diverses autres décisions ministérielles en rapport avec la prévention du terrorisme, telles que les mesures de gel des avoirs ».

Si l’objet du décret, qui entre en vigueur dès le 16 février 2015, est de déterminer quelle est « la juridiction compétente pour statuer, en premier ressort, sur les recours dirigés contre les décisions ministérielles prises sur le fondement des articles 1er, 2 et 3 de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme », laquelle est donc le Tribunal administratif de Paris, au moins est-il indispensable de retenir que cette compétence s’arrête aux décisions individuelles d’interdiction, d’interdiction de sortie du territoire et d’interdiction administrative du territoire (qui s’ajoute aux mesures d’interdiction d’entrée et de séjour sur le territoire), la première concernant un ressortissant français, la seconde étant prononcée à l’encontre d’un ressortissant étranger.

En dépit des apparences, il ne faudrait pas croire que ce décret a été pensé et conçu en relation avec l’attentat du 7 janvier 2015 contre Charlie Hebdo, une attention portée à la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme s’impose. C’est principalement de ce texte que découlent les mesures qui sont et seront prises par la suite - en attendant que cette loi fasse l’objet de compléments, modifications, interprétations, etc. Par ailleurs, comme est cité dans les visas « l’avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel en date du 9 décembre 2014 », on comprendrait que l’idée d’une recomposition du champ de compétences du Tribunal administratif de Paris avait émise quelque temps auparavant. Toutefois, le contexte de la publication du décret suscite quelques interrogations [2]. Outre l’ensemble des actions pénales engagées contre nombre de personnes ayant manifesté des réticences ou des réserves à l’égard d’un concept modélisé par le langage facebook, par delà la mise en place du dernier niveau Vigipirate, le tempo dans lequel s’inscrit ce décret du 14 février 2015 est aussi celui dessiné par la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-439 QPC du 23 janvier 2015, Ahmed S, rendue à propos de la déchéance de nationalité [3] dont les dispositions sont inscrites au titre des articles 25 et 25-1 du Code civil [4].

Mais encore, puisque renforcer la lutte contre le terrorisme revient aussi à prévoir les recours éventuels contre les décisions ministérielles d’interdiction de sortie, d’entrée ou de séjour sur le territoire. L’interdiction de sortie, initialement surtout évoquée dans le cadre de la prévention de la radicalisation et, notamment, à l’attention des mineurs [5], induit la référence au décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015 relatif à l’interdiction de sortie du territoire des ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes à l’étranger, lequel prend directement sa source dans la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. En effet, le dispositif d’interdiction de sortie du territoire a été créé par cette loi qui a introduit dans le Code de la sécurité intérieure l’article L. 224-1 : « Tout Français peut faire l’objet d’une interdiction de sortie du territoire lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il projette :/ 1° Des déplacements à l’étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes ; / 2° Ou des déplacements à l’étranger sur un théâtre d’opérations de groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français. / L’interdiction de sortie du territoire est prononcée par le ministre de l’intérieur pour une durée maximale de six mois à compter de sa notification. La décision est écrite et motivée. Le ministre de l’intérieur ou son représentant met la personne concernée en mesure de lui présenter ses observations dans un délai maximal de huit jours après la notification de la décision. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix./ Lorsque les conditions en sont réunies, l’interdiction de sortie du territoire peut être renouvelée par décision expresse et motivée. Elle est levée aussitôt que ces conditions ne sont plus satisfaites. Les renouvellements consécutifs d’une interdiction initiale ne peuvent porter la durée globale d’interdiction au-delà de deux années. / La personne qui fait l’objet d’une interdiction de sortie du territoire peut, dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au tribunal administratif l’annulation de cette décision. /Le tribunal administratif statue dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine. Ces recours s’exercent sans préjudice des procédures ouvertes aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative./ L’interdiction de sortie du territoire emporte dès son prononcé et à titre conservatoire l’invalidation du passeport et de la carte nationale d’identité de la personne concernée ou, le cas échéant, fait obstacle à la délivrance d’un tel document. L’autorité administrative informe la personne concernée par tout moyen. / Dès notification de l’interdiction de sortie du territoire, et au plus tard dans les vingt-quatre heures à compter de celle-ci, la personne concernée est tenue de restituer son passeport et sa carte nationale d’identité. / Un récépissé valant justification de son identité est remis à la personne concernée en échange de la restitution de son passeport et de sa carte nationale d’identité ou, à sa demande, en lieu et place de la délivrance d’un tel document. Ce récépissé suffit à justifier de l’identité de la personne concernée sur le territoire national en application de l’article 1er de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité.... ».

De par le décret du 14 février 2015, il s’agit alors de faire état des personnes auxquelles les documents officiels assurant d’une liberté de déplacement [6] ont été retirés et sont remplacés par un récépissé comportant les éléments essentiels de l’identité afin de regrouper les réclamations et recours qu’elles pourraient engager devant le tribunal administratif, lequel est désormais le Tribunal administratif de Paris. La notice du décret du 14 janvier 2015 retraçait d’ailleurs les données quant au récépissé alors remis aux personnes concernées : « le décret prévoit les mesures d’application réglementaire des articles 1er et 2 de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. Il précise les modalités de délivrance du récépissé valant justification de l’identité qui sera remis aux personnes qui font l’objet d’une décision d’interdiction de sortie du territoire français en application de l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure issu de la loi précitée. Il fixe les conditions selon lesquelles la personne visée par une interdiction de sortie du territoire pourra, à l’issue de la mesure, obtenir la délivrance d’un nouveau titre. Il prévoit que l’autorité chargée de notifier aux entreprises de transport la décision d’interdiction de sortie du territoire est le ministre de l’intérieur. Le décret confie au ministre de l’intérieur, dans le cas où un étranger se trouve en France en méconnaissance de l’interdiction administrative du territoire prononcée à son encontre, la compétence pour l’assigner à résidence et fixer le pays à destination duquel il doit être renvoyé ».

En le décret du 14 février 2015, comme en celui du 14 janvier 2015 [7], c’est aussi l’interdiction administrative du territoire - qui s’ajoute aux interdictions d’entrée et de séjour énoncées à l’adresse des ressortissants étrangers - qui est visée [8]. Là encore, la référence à la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme est indispensable. En effet, elle a introduit ce nouveau dispositif dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile en plusieurs articles L. 214 et suivants : Art. L. 214-1 : « Tout ressortissant d’un État membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse ou tout membre de la famille d’une telle personne peut, dès lors qu’il ne réside pas habituellement en France et ne se trouve pas sur le territoire national, faire l’objet d’une interdiction administrative du territoire lorsque sa présence en France constituerait, en raison de son comportement personnel, du point de vue de l’ordre ou de la sécurité publics, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. » ; Art. L. 214-2 : « Tout ressortissant étranger non mentionné à l’article L. 214-1 peut, dès lors qu’il ne réside pas habituellement en France et ne se trouve pas sur le territoire national, faire l’objet d’une interdiction administrative du territoire lorsque sa présence en France constituerait une menace grave pour l’ordre public, la sécurité intérieure ou les relations internationales de la France. » ; Art. L. 214-3 : « L’interdiction administrative du territoire fait l’objet d’une décision du ministre de l’intérieur écrite et rendue après une procédure non contradictoire. Elle est motivée, à moins que des considérations relevant de la sûreté de l’État ne s’y opposent. / Si l’étranger est entré en France alors que la décision d’interdiction administrative du territoire prononcée antérieurement ne lui avait pas déjà été notifiée, il est procédé à cette notification sur le territoire national. / Lorsque la décision a été prise en application de l’article L. 214-1 et que l’intéressé est présent en France à la date de sa notification, il bénéficie à compter de cette date d’un délai pour quitter le territoire qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à un mois. » ; Art. L. 214-4 : « L’étranger qui fait l’objet d’une interdiction administrative du territoire et qui s’apprête à entrer en France peut faire l’objet d’un refus d’entrée, dans les conditions prévues au chapitre III du présent titre. Lorsque l’étranger qui fait l’objet d’une interdiction administrative du territoire est présent sur le territoire français, il peut être reconduit d’office à la frontière, le cas échéant à l’expiration du délai prévu à l’article L. 214-3. L’article L. 513-2, le premier alinéa de l’article L. 513-3 et les titres V et VI du livre V sont applicables à la reconduite à la frontière des étrangers faisant l’objet d’une interdiction administrative du territoire. ».

Dans les visas du décret du 14 février 2015, ces dispositions du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) sont « notamment » signifiées ainsi que celles, issues elles aussi de la loi de 2014, des articles L. 561-1 CESEDA (ajoutant la mention de l’interdiction administrative du territoire) et L. 563-1 CESEDA (qui relève d’un ’renforcement des mesures d’assignation à résidence’). S’y ajoutent donc les articles R. 513-1-1 et R. 561-1-1, « dans leur rédaction issue du décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015 relatif à l’interdiction de sortie du territoire des ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes à l’étranger », ces derniers articles révèlent alors directement le contexte dans lequel s’inscrit le décret n° 2015-169 du 14 février 2015.

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La modification du Code de justice administrative (CJA) opérée par le décret n° 2015-169 du 14 février 2015 n’est pas de moindre importance. Puisqu’il s’agit de déterminer la compétence de premier ressort, et plus exactement de signifier des exceptions à la compétence territoriale des tribunaux administratifs en réservant - sans qu’il soit possible de l’énoncer autrement que par la référence à l’article R. 312-19 CJA qui dispose que « les litiges qui ne relèvent de la compétence d’aucun tribunal administratif par application des dispositions des articles R. 312-1 et R. 312-6 à R. 312-18 sont attribués au tribunal administratif de Paris. » - la compétence au Tribunal administratif de Paris, la lecture croisée de l’article R. 312-8 CJA avant et après le 16 février 2015 donne le ton.

Jusqu’au 15 février 2015, cet article R. 312-8 CJA dispose : « Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l’encontre de personnes par les autorités administratives dans l’exercice de leurs pouvoirs de police relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence des personnes faisant l’objet des décisions attaquées à la date desdites décisions. /Toutefois, cette dérogation aux dispositions de l’article R. 312-1 [9] n’est pas applicable aux litiges relatifs aux décisions ministérielles prononçant l’expulsion d’un ressortissant étranger, fixant le pays de renvoi de celui-ci ou assignant à résidence l’étranger qui a fait l’objet d’une décision ministérielle d’expulsion ainsi qu’aux décisions ministérielles assignant à résidence un étranger ayant fait l’objet d’une décision d’interdiction du territoire prononcée par une juridiction judiciaire et qui ne peut déférer à cette mesure ».

A partir du 16 février 2015, l’article R. 312-8 CJA sera ainsi composé : « Les litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l’encontre de personnes par les autorités administratives dans l’exercice de leurs pouvoirs de police relèvent de la compétence du tribunal administratif du lieu de résidence des personnes faisant l’objet des décisions attaquées à la date desdites décisions. /Toutefois, cette dérogation aux dispositions de l’article R. 312-1 n’est pas applicable : / 1° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles prononçant l’interdiction administrative du territoire à l’encontre d’un ressortissant étranger prévues à l’article L. 214-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, fixant le pays de renvoi de celui-ci ou assignant à résidence l’étranger qui a fait l’objet d’une décision d’interdiction administrative du territoire et qui ne peut déférer à cette mesure ; / 2° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles prononçant l’expulsion d’un ressortissant étranger, fixant le pays de renvoi de celui-ci ou assignant à résidence l’étranger qui a fait l’objet d’une décision d’expulsion et qui ne peut déférer à cette mesure ; / 3° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles assignant à résidence un étranger ayant fait l’objet d’une décision d’interdiction judiciaire du territoire et qui ne peut déférer à cette mesure ; / 4° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles d’interdiction de se trouver en relation avec une personne nommément désignée prononcées en application de l’article L. 563-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; / 5° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles d’interdiction de sortie du territoire prévues à l’article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure ; / 6° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles d’interdiction de transport prises en application de l’article L. 232-8 du code de la sécurité intérieure ; / 7° Aux litiges relatifs aux décisions ministérielles de gel des avoirs prises en application des articles L. 562-1, L. 562-2 ou L. 562-5 du code monétaire et financier. »

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Les précisions ainsi apportées, dépassant les présupposés de l’intitulé du décret, développent et intensifient les mesures énoncées initialement dans la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme...

Cette tendance est plus flagrante dans le cadre du décret n° 2015-174 du 13 février 2015 portant amélioration des échanges d’information dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Ce décret a pour objet de « modifier le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 afin de prévoir l’inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) des personnes faisant l’objet d’une interdiction de sortie du territoire et des étrangers faisant l’objet d’une interdiction administrative du territoire, en application de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. En vue de faciliter les échanges entre autorités policières, le décret permet la transmission au système d’information Schengen et à INTERPOL des informations relatives aux passeports invalidés par l’effet d’une interdiction de sortie du territoire et la transmission au système d’information Schengen des informations relatives aux cartes nationales d’identité invalidées pour le même motif ».

La Commission nationale de l’informatique et des libertés, en son avis n° 2015-041 du 29 janvier 2015 fait remarquer que ce n’est pas le seul fichier FPR qui est concerné par ce décret. Les mesures prises modifient aussi les dispositions réglementaires relatives au traitement automatisé de données à caractère personnel relatif aux passeports (TES) et au traitement relatif aux cartes nationales d’identité sécurisées (FNG). Elle signifie alors au gouvernement que si elle « ne remet pas en cause la légitimité des mesures d’interdiction administrative et de sortie du territoire désormais prévues par le législateur », elle ne peut que constater que « celles-ci ont pour conséquence de restreindre la liberté d’aller et venir des personnes ». Aussi, elle « insiste sur la nécessité de procéder à la mise à jour rapide et effective des données contenues dans ces différents traitements (FPR, TES, FNG), afin de limiter les conséquences défavorables qui résulteraient du maintien, dans ces fichiers, de personnes ne remplissant plus les conditions pour y être enregistrées »....

Ce qui ouvre sur d’autres pans du système mis en place par les lois et règlements dans l’extension du domaine de la lutte contre le terrorisme...

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Notes :

[1] V. entre autres, le communiqué du Syndicat de la magistrature du 20 jznvir 2015 : « Apologie du terrorisme : Résister à l’injonction de la répression immédiate ! » ; un édito de J.-L. Rongé, Journal des droits des jeunes : « Le droit de l’enfant d’être "con"... » ; les communiqués signalés par LDH-Toulon sur « les ravages du délit d’apologie du terrorisme ».

[2] En attendant que le GISTI ajoute les deux décrets du 13 et du 14 février 2015 à sa liste, on ne peut que remarquer que les textes concernant les étrangers ont fleuri en ces débuts de l’année 2015. Voici la liste qui en est donnée en actualité au 15 février 2015 : Décret n° 2015-131 du 7 février 2015 relatif à l’autorité compétente pour prononcer l’assignation à résidence d’un étranger expulsé ou interdit du territoire ; Ordonnance n° 2015-124 du 5 février 2015 relative aux conditions d’application outre-mer de l’interdiction administrative du territoire et de l’assignation à résidence des étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement ; Décret n° 2015-108 du 2 février 2015 relatif aux tests linguistiques mentionnés aux articles 14 et 37 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française ; Arrêté du 4 février 2015 relatif aux documents et visas exigés pour l’entrée des étrangers sur le territoire de Mayotte ; Arrêté du 2 février 2015 fixant les conditions d’inscription de tests linguistiques sur la liste mentionnée aux articles 14 et 37 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 ; Décret n° 2015-43 du 21 janvier 2015 portant publication de l’accord de coopération administrative entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Bulgarie relatif à la lutte contre l’emploi non déclaré et au respect du droit social en cas de circulation transfrontalière de travailleurs et de services, signé à Sofia le 30 mai 2008 ; Décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015...

[3] Notant, à l’attention des étudiant-e-s suivant les cours de Contentieux constitutionnel approfondi, qu’en cette décision, le Conseil constitutionnel a pu rappeler « qu’un grief tiré du défaut de compatibilité d’une disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité ; que, par suite, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l’article 61-1 de la Constitution, d’examiner la compatibilité des dispositions contestées aux traités ou au droit de l’Union européenne ».

[4] Art. 25 : « L’individu qui a acquis la qualité de Français peut, par décret pris après avis conforme du Conseil d’État, être déchu de la nationalité française, sauf si la déchéance a pour résultat de le rendre apatride : /1° S’il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ; /2° S’il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit prévu et réprimé par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal ; /3° S’il est condamné pour s’être soustrait aux obligations résultant pour lui du code du service national ; /4° S’il s’est livré au profit d’un État étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France. » Art. 25-1 : « La déchéance n’est encourue que si les faits reprochés à l’intéressé et visés à l’article 25 se sont produits antérieurement à l’acquisition de la nationalité française ou dans le délai de dix ans à compter de la date de cette acquisition. /Elle ne peut être prononcée que dans le délai de dix ans à compter de la perpétration desdits faits. /Si les faits reprochés à l’intéressé sont visés au 1° de l’article 25, les délais mentionnés aux deux alinéas précédents sont portés à quinze ans. »

[5] Cf. Circ. INTK1405276C du 29 avr. 2014. relative à la prévention de la radicalisation et accompagnement des familles.

[6] Carte nationale d’identité et passeport.

[7] En aparté : Faut-il attendre un prochain daté du 14 mars 2015 ?

[8] D’ailleurs, l’objet annoncé du décret du 14 janvier 2015 est bien : « modalités de mise en œuvre de l’interdiction de sortie du territoire des ressortissants français projetant de participer à des activités terroristes à l’étranger, de l’interdiction de transporter ces personnes sur des trajets internationaux et de l’interdiction administrative du territoire prononcée à l’encontre d’étrangers dont la présence en France constituerait une menace grave pour l’ordre public ». L’intitulé du décret qui insiste sur les ressortissants français ne doit donc pas être compris tel quel. Ainsi, sur son site, le GISTI relève logiquement que « l’article 4 du décret ajoute deux articles au CESEDA. Ces articles désignent le ministre de l’intérieur comme autorité qui fixe le pays de renvoi en application de l’article L.214-4 relatif à l’ITF administrative, et assigne à résidence en application du 6° de l’article L.561-1 relatif aux mesures d’éloignement ».

[9] Lesquelles sont : « Lorsqu’il n’en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée ou a signé le contrat litigieux. Lorsque l’acte a été signé par plusieurs autorités, le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel a son siège la première des autorités dénommées dans cet acte. /Sous les mêmes réserves en cas de recours préalable à celui qui a été introduit devant le tribunal administratif, la décision à retenir pour déterminer la compétence territoriale est celle qui a fait l’objet du recours administratif ou du pourvoi devant une juridiction incompétente. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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Pr. Geneviève Koubi

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