Droit des fonctions publiques La mobilité au service d’un « Etat-Entreprise » Sur le projet de loi : mobilité et parcours professionnels dans la fonction publique

Le 9 mars 2009, par Geneviève Koubi,

Le projet de loi adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique confirme le souhait d’un passage d’une logique de service public à une logique d’entreprise pour ce qui concerne les personnels de l’Etat. Il perturbe grandement l’analyse de la situation des fonctionnaires de l’Etat. Procédant à une désintégration de l’esprit des lois relatives aux fonctions publiques, — de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État comme de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale —, ce projet aménagerait, s’il était voté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale, tant une reformulation des activités administratives, d’intérêt général et d’utilité sociale dans un ordre marchand et dans un circuit monnayant qu’une soumission des personnels des administrations et des services publics à un pouvoir exorbitant de mutation, mise à disposition, licenciement… Ces mises en situation des agents publics, en passe de devenir ’agents privés’, s’entendent dans une configuration financière plus qu’économique et dans un jeu asocial puisque les autorités administratives centrales ou déconcentrées, sommées de “faire des économies” au nom de la RGPP, ne pourraient se priver d’exercer ce pouvoir.

Le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique connait d’ailleurs ses premiers tests ‘grandeur nature’ : la contestation des textes relatifs au statut des enseignants-chercheurs en donne un aperçu ; les réactions aux dispositions encore en discussion du projet de loi portant "réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires", en offrent un autre.

Toute l’architecture du Droit de la fonction publique est remise en cause. La notion même de fonctionnaire implose. Les fonctionnaires et agents publics ne disposeraient plus d’un ’statut’ — élément structurant de la dynamique attachée aux droits des administrés [1]—, ils ne bénéficieraient plus de ’garanties’, lesquelles sont pourtant essentielles pour le maintien d’un service public de qualité, ils ne formeraient ni un corps, ni un cadre d’emplois [2] et, devenus "personnels" des administrations et des établissements publics, ils seraient soumis au bon vouloir des directeurs ou présidents de ces structures selon l’air des temps. La transformation de leur situation professionnelle s’avèrerait alors plus que problématique pour les citoyens définitivement pensés comme des ’clients’ et des ’consommateurs’ de service et non comme des usagers du service public titulaires de droits à l’encontre des administrations. Elle serait aussi plus que problématique pour les agents publics eux-mêmes puisque, ne pouvant solliciter de conventions collectives destinées à rendre compte de leurs propres droits, des droits et des avantages acquis, les fonctionnaires d’hier deviendraient désormais non plus des ’chargés’ de fonctions liées au "service public" mais des ’placés’ au "service de l’Etat", ils seraient alors sous la coupe de directeurs nommés par l’Etat ou d’élus d’établissements, lesquels seraient inévitablement "inféodés", ne serait-ce que du fait des modes de financement de ces établissements.

De fait, la fin de la fonction publique signerait aussi la fin du service public.

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La notion de « mobilité » revêt plusieurs aspects qui ne concernent pas directement les évolutions de la carrière d’un fonctionnaire [3]. Elle permet aux administrations d’effectuer des opérations de gestion des emplois sans tenir compte de la qualité des personnes qui disposent du statut de fonctionnaire ou d’agent public. En effet, comme c’est le cas dans un bon nombre d’entreprises privées, les fonctionnaires sont devenus des variables d’ajustement des politiques de service. Comme les travailleurs salariés, les agents publics, qui sont pourtant un des maillons substantiels de la légitimité des institutions publiques en ce qu’il assurent la ‘bonne marche des services publics’, sont progressivement transformés en ‘pions’ entre les mains des gestionnaires de l’entreprise appelée France [4].

Par ces circonvolutions autour d’une notion de mobilité reconstruite sous le label de la rentabilité plus que de la performance économique, la logique qui animait le ‘statut des fonctionnaires civils’ connaîtrait, et connaît déjà par delà les quelques décrets et arrêtés relatifs aux restructurations de/des service/s déjà édictés, de profondes mutations. La valorisation de l’esprit de service public n’est plus à l’ordre du jour, les principes républicains d’impartialité, d’exclusivité et de probité s’étiolent sous la force de la rhétorique de la RGPP – dont la légalité comme la légitimité restent encore à prouver.

Les services publics eux-mêmes sont dans la ligne de mire d’un gouvernement qui, s’attachant à se rémunérer de services divers (non rendus) et à percevoir des impôts des moins nantis et des plus pauvres, persiste à supprimer les quelques prestations gratuites ou modestes dont ils peuvent bénéficier... pour l’instant. La raison d’être des ‘contributions communes’ qui était de pourvoir aux besoins communs et de mettre les moyens financiers recueillis à la disposition des mesures tendant à la ‘satisfaction de l’intérêt général’, se déplace vers les impératifs de la visibilité des entreprises sur le terrain économique mondial.

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Outre bien des dispositions qui prêtent à contestation, ce sont les quelques articles de ce projet de loi sur la mobilité professionnelle dans les cadres de la fonction publique, relatifs aux restructurations de service qui font l’objet de signalisations … par des ‘couleurs’ : la couleur rouge concentre ici les questions de Droit cri-TIC en suspends [5].

Ces articles sont les suivants :

- l’article 6

<< La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée :

1° Le II de l’article 42 est complété par un 3° ainsi rédigé : / « 3° Lorsque le fonctionnaire est mis à disposition d’une collectivité territoriale ou de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement mentionné à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Toutefois, cette dérogation ne peut durer plus d’un an et ne peut porter que sur la moitié au plus de la dépense de personnel afférente. » [6] ;

2° Après l’article 64, il est inséré un article 64 bis ainsi rédigé : / « Art. 64 bis. – Lorsque, en cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs, un fonctionnaire de l’État est conduit, à l’initiative de l’administration, à exercer ses fonctions dans un autre emploi de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière et qu’il est constaté une différence, selon des modalités définies par décret, entre le plafond indemnitaire applicable à l’emploi d’origine et celui correspondant à l’emploi d’accueil, le fonctionnaire bénéficie à titre personnel du plafond le plus élevé. / L’administration d’accueil lui verse, le cas échéant, une indemnité d’accompagnement à la mobilité dont le montant correspond à la différence entre le montant indemnitaire effectivement perçu dans l’emploi d’origine et le plafond indemnitaire applicable à l’emploi d’accueil. » >>

- l’article 7 (extrait)

<< La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée : /1° Dans l’article 36, après les mots : « statut général », sont insérés les mots : « et sans préjudice de la mise en œuvre de la situation de réorientation professionnelle prévue à la sous-section 3 de la présente section, » ; La section 1 du chapitre V est complétée par une sous-section 3 ainsi rédigée : /« Sous-section 3 / « Réorientation professionnelle » :

« Art. 44 bis. – En cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d’être supprimé.

« Art. 44 ter. – L’administration établit, après consultation du fonctionnaire placé en réorientation professionnelle, un projet personnalisé d’évolution professionnelle qui a pour objet de faciliter son affectation dans un emploi correspondant à son grade, situé dans son service ou dans une autre administration, ou de lui permettre d’accéder à un autre corps ou cadre d’emplois de niveau au moins équivalent. Le projet peut également avoir pour objet de l’aider à accéder à un emploi dans le secteur privé ou à créer ou reprendre une entreprise. / Pendant la réorientation, le fonctionnaire est tenu de suivre les actions d’orientation, de formation, d’évaluation et de validation des acquis de l’expérience professionnelle destinées à favoriser sa réorientation et pour lesquelles il est prioritaire. Il bénéficie également d’une priorité pour la période de professionnalisation. / L’administration lui garantit un suivi individualisé et régulier ainsi qu’un appui dans ses démarches de réorientation. Elle fait diligence pour l’affecter, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 60, dans les emplois créés ou vacants correspondant à son grade et à son projet personnalisé d’évolution professionnelle. / Le fonctionnaire peut être appelé à accomplir des missions temporaires pour le compte de son administration ou d’une autre administration. Les missions qui lui sont alors confiées doivent s’insérer dans le projet personnalisé.

« Art. 44 quater. – La réorientation professionnelle prend fin lorsque le fonctionnaire accède à un nouvel emploi. / Elle peut également prendre fin, à l’initiative de l’administration, lorsque le fonctionnaire a refusé successivement trois emplois publics correspondant à son grade, à son projet personnalisé d’évolution professionnelle et tenant compte de sa situation de famille. Dans ce cas, il peut être placé en disponibilité d’office ou, le cas échéant, admis à la retraite… ».>>

- l’article 8 (extraits) :

<< I. – À titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les fonctionnaires de l’État peuvent, lorsque les besoins du service le justifient et sous réserve de leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet cumulés relevant des administrations de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics de l’État et des collectivités territoriales, ainsi que des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. / Le fonctionnaire nommé dans des emplois permanents à temps non complet doit exercer un service au moins égal au mi-temps dans l’emploi correspondant au grade du corps dont il relève. Le cumul de tels emplois doit lui assurer le bénéfice d’un service équivalent à un temps complet et d’une rémunération correspondante. / Le traitement ainsi que les indemnités ayant le caractère de complément de traitement sont calculés au prorata du nombre d’heures hebdomadaires de service afférent à chaque emploi. / Le fonctionnaire nommé dans des emplois permanents à temps non complet est affilié et cotise au régime de retraite dont il relève au titre de son emploi principal. / Il demeure soumis au statut général sous réserve des dérogations, prévues par décret en Conseil d’État, rendues nécessaires par la nature de ces emplois. Le même décret détermine les conditions dans lesquelles ces emplois peuvent être cumulés et précise les règles applicables en cas de modification de la durée hebdomadaire d’activité d’un ou de plusieurs emplois occupés.

II. – À titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les fonctionnaires territoriaux … ( suite : à peu près le même dispositif que dans le § I).

III. – À titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les fonctionnaires hospitaliers peuvent, sans préjudice des dispositions de l’article 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, lorsque les besoins du service le justifient et sous réserve de leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet relevant des établissements mentionnés à l’article 2 de la même loi cumulés avec des emplois relevant des collectivités territoriales, de l’État et de leurs établissements publics…. (id.)

Dans cet article du projet, existent d’étranges répétitions comme s’il s’agissait de supprimer radicalement toute allusion à l’existence de services publics en milieu rural : v. « V. – Le chapitre IX bis et l’article 72-1 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État sont abrogés. » (A ce titre, il est à noter que ce chapitre porte, pour l’instant, « Dispositions applicables aux fonctionnaires de l’Etat nommés dans des emplois permanents à temps non complet dans certaines zones rurales » [7]) ; et « VI. – Le II de l’article 25 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique est abrogé. » (Cet article est celui par lequel a été inséré un chapitre IX bis dans la loi de 1984).

- l’article 8 bis (nouveau) (extrait)

<< Après l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, il est inséré un article 76-1 ainsi rédigé : « Art. 76-1. – Au titre des années 2008, 2009 et 2010, l’autorité territoriale peut se fonder, à titre expérimental et par dérogation au premier alinéa de l’article 17 du titre Ier du statut général et à l’article 76 de la présente loi, sur un entretien professionnel pour apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires prise en compte pour l’application des articles 39, 78 et 79 du présent titre. / L’entretien est conduit par leur supérieur hiérarchique direct et donne lieu à l’établissement d’un compte rendu. / Les commissions administratives paritaires peuvent, à la demande de l’intéressé, en proposer la révision. …>>

- l’article 9

<< I. – L’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Toutefois, des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental ou d’un congé de présence parentale, ou de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 53, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par le présent titre. ».>> Le recours au personnel intérimaire ‘interne’, suivant un volant de précaires, indépendamment de la connaissance des dossiers, dans le cadre de fonctions qui mettent en jeu la continuité du service public, se trouverait désormais entièrement validé.

<< II. – Le premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est ainsi modifié : / 1° Les mots : « remplacement momentané de titulaires » sont remplacés par les mots : « remplacement momentané de fonctionnaires » ; [8] 2° Les mots : « ou d’un congé parental » sont remplacés par les mots : « , d’un congé parental ou d’un congé de présence parentale » [9] ; 3° Après les mots : « l’accomplissement du service », sont insérés les mots : « civil ou » ; 4° Après les mots : « sous les drapeaux », sont insérés les mots : « , de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 55 ».>>

- l’article 10, en tant qu’il propose une modification du tout nouveau Code du travail, en y insérant un article L. 1251-60. « – Les personnes morales de droit public peuvent faire appel aux salariés de ces entreprises pour des tâches non durables, dénommées missions, dans les seuls cas suivants :/ 1° Remplacement momentané d’un agent en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité ou d’un congé parental, d’un passage provisoire en temps partiel, de sa participation à des activités dans le cadre d’une réserve opérationnelle, sanitaire, civile ou autre, ou de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ; / 2° Vacance temporaire d’emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; / 3° Accroissement temporaire d’activité ; / 4° Besoin occasionnel ou saisonnier. // La durée totale du contrat de mission conclu au titre des 1°, 3° et 4° ne peut excéder dix-huit mois compte tenu, le cas échéant, du renouvellement. Cette durée est réduite à douze mois lorsque le contrat est conclu au titre du 2°. Elle est réduite à neuf mois lorsque le contrat est conclu dans l’attente de la prise de fonctions d’un agent ou lorsque son objet consiste en la réalisation de travaux urgents nécessités par des mesures de sécurité. Elle est portée à vingt-quatre mois lorsque la mission est exécutée à l’étranger. / Le contrat de mission peut être renouvelé une fois pour une durée déterminée qui, ajoutée à la durée du contrat initial, ne peut excéder les durées prévues à l’alinéa précédent ».

- l’article 11 :

<< Après l’article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, il est inséré un article 14 ter ainsi rédigé : / Art. 14 ter. – Lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des agents non titulaires de droit public est transférée à une autre personne publique dans le cadre d’un service public administratif, cette personne publique propose à ces agents un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires. / Sauf disposition législative ou réglementaire ou conditions générales de rémunération et d’emploi des agents non titulaires de la personne publique contraires, le contrat qu’elle propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les agents sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération. / Les services accomplis au sein de la personne publique d’origine sont assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d’accueil. / En cas de refus des agents d’accepter les modifications de leur contrat proposées à la suite du transfert d’activité, la personne publique procède à leur licenciement dans les conditions prévues par les textes qui leur sont applicables. »>>

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Tout ceci ... en attente de la discussion à venir devant l’Assemblée nationale.

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Notes :

[1] Et n’y aurait-il pas dans les cartons un projet de loi destiné à décomposer les quelques mesures prises auparavant pour l’amélioration des relations entre l’administration et son publics ?

[2] sauf pour les fonctions régaliennes de ’sécurité’ ?

[3] V. cependant, E. Matutano « La mobilité d’emploi dans les fonctions publiques : entre textes incitateurs et pratiques restrictives », AJFP 2009, p. 19.

[4] V. par ex. CE, 10 janvier 2007, Syndicat national CGT du ministère des Affaires étrangères, req. n° 270084.

[5] Sans procéder là à une pré-consolidation des textes concernés.

[6] Ce II est actuellement ainsi rédigé : « II.-La mise à disposition donne lieu à remboursement. Il peut être dérogé à cette règle : /1° Lorsqu’elle est prononcée auprès d’une administration de l’Etat ou auprès d’un de ses établissements publics administratifs ; /2° Lorsque le fonctionnaire est mis à disposition d’une organisation internationale intergouvernementale ou d’un Etat étranger. »

[7] Ce chapitre comporte un article, celui justement cité dans le projet, lequel prenait en considération la demande pressante des portions de territoire désertées par les services publics. En rappelant quelque peu l’obligation de leur contribution à l’aménagement du territoire à certains opérateurs investis de missions de service public, cet article dispose : « Lorsque les besoins du service le justifient, notamment pour assurer la présence de services publics, les fonctionnaires de l’Etat peuvent, avec leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet cumulés dès lors que l’un d’entre eux relève d’un service situé en zone de revitalisation rurale. / Le cumul de tels emplois doit assurer au fonctionnaire concerné le bénéfice d’une rémunération équivalente à celle d’un fonctionnaire à temps complet, dans la limite d’une durée totale de service égale à celle afférente à un emploi à temps complet…. ».

[8] On notera là la force sémantique de la substitution, un fonctionnaire ne serait plus nécessairement un titulaire. Toutes les définitions et distinctions entre les agents publics, les grades, les emplois, les postes, etc. seront à réviser…

[9] ô la nuance ! elle est dans la ‘durée’.

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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