Indices d’un passage de l’administration électronique à l’administration numérique... à partir de : RGPP, 6ème rapport d’étape CMPP, déc. 2011.

Le 6 janvier 2012, par Geneviève Koubi,

Les innovations en matière de relations entre administration et administrés sont à la fois clairsemées et diversifiées. Peu de textes juridiques les fondent, et les quelques-uns qui pourraient détenir une quelconque qualité normative sont rares ; en effet, suivant la dynamique de la révision générale des politiques publiques, qui accentue considérablement les formes d’une administration publique réseautique, nombreux sont les textes d’application technique.

Dans les chantiers transversaux exposés dans le 6ème rapport du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) de décembre 2011, un paragraphe concerne « la qualité de service ». Évidemment, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il ne s’agit pas de se pencher sur la qualité des services publics. Pour le CMPP, émanation du pouvoir exécutif, l’objectif est tout autre : il est d’étendre l’administration numérique et d’obliger les populations à passer par le canal internet pour tout type de relations avec les administrations.

Le passage sémantique de l’administration électronique à l’administration numérique n’est donc pas anodin. S’il se comprend par rapport aux recompositions des territoires numériques [1], volet principal du développement du haut débit mobile, tel que prévu par ailleurs dans le plan France numérique 2020 [2], il révèle aussi le souci permanent d’une mise à distance des publics à l’égard de toute activité administrative. L’un des indices de cette relégation des administrés ou des usagers des services publics, qualifiés par la suite comme Français [3], dans des espaces virtuels confinant à la déshumanisation des relations sociales se trouve dans le fait qu’il a été nécessaire au CMPP de prétendre s’en préoccuper : « Pour simplifier avec succès, il faut adopter le point de vue de l’usager et non celui de l’administration. C’est pourquoi la direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME) a créé des dispositifs d’écoute des usagers. » [4] Ces dispositifs d’écoute qui ne sont pas détaillés dans le 6ème rapport RGPP, se résument en quelque sorte en des sondages...

« Une étude par "évènements de vie" » quant aux relations entretenues avec les administrations aurait été réalisée auprès d’un panel de 3.000 personnes, panel qui serait "représentatif de la population" [5]. Aucune indication précise n’est présentée à ce propos. De ces enquêtes, il en est déduit que "les Français" ( !!!) espèrent, en général, « la réduction des délais et des déplacements pour réaliser leurs démarches administratives, la suppression des procédures et la fourniture de justificatifs , l’amélioration de l’information et la personnalisation des services. » Les principes de fonctionnement du service public ne sont nullement évoqués. Donc, voilà que « pour répondre à ces attentes, le Gouvernement a engagé un plan d’action sans précédent pour développer les services en ligne (démarches, informations personnalisées) et pour simplifier les procédures (suppression de démarches redondantes, suppression des justificatifs inutiles, création de guichets uniques…). »

Pourtant, à ces trois prétendues demandes que retient le CMPP, des réponses simples auraient pu être données. Pour la première, il suffirait de mettre fin à la règle de la compression des personnels dans les services administratifs, car la réduction du nombre de fonctionnaires ou agents publics dessert inévitablement la qualité des relations administratives, allongeant notamment le temps imparti au traitement d’un dossier. Pour la deuxième, il est difficile d’oublier qu’il fut un temps admis que les photocopies suffisaient pour rendre compte de certains justificatifs, que la parole pouvait même parfois suffire ; certes, c’était avant que le Gouvernement ne joue, parfois même de manière éhontée, sur le refrain de la fraude des simples administrés à l’égard des institutions publiques, notamment sociales [6]. Pour la troisième, il aurait suffi de rappeler la force du principe d’égalité... afin que chacun obtienne satisfaction sans frustration, car, dès lors que la personnalisation d’un service est reconnue comme règle de base dans les relations administratives, le risque de l’arbitraire pointe son nez.

Depuis la création de la ritournelle de la RGPP, il s’agit donc pour les instances gouvernantes de toujours prendre comme prétexte "la complexité perçue par les usagers" pour détériorer les services publics — notamment en comprimant les relations que les administrés pouvaient engager avec eux dans des formatages catégoriques disposés sur des écrans aux lueurs cathodiques. Les exemples donnés par le CMPP pour brandir un satisfecit gouvernemental qui pourrait être assimilé à de la propagande, sont à rebours de ce que chacun peut découvrir par lui-même ou capter à travers la lecture des quotidiens, nationaux ou locaux. Il est ainsi présenté, dans ce rapport, que « la complexité des démarches liées à la perte d’emploi est passée de 42 à 31% grâce notamment à la mise en place d’un entretien unique pour l’inscription, l’indemnisation et l’accompagnement vers l’emploi ; la complexité des démarches liées à la retraite a vu son niveau de complexité baisser de 30 à 22% depuis la mise en place du relevé de situation individuelle » [7].

Poursuivant le mouvement de recomposition des services administratifs autour des thèmes génériques du numérique, le Gouvernement évoque ensuite « un programme de "100 simplifications" pour répondre aux attentes prioritaires des usagers ». Dans ce cadre, la formulation est modifiée ; il ne s’agit plus de prendre en considération la "qualité de service" ; sont reproduits les projets précédemment exposés relatifs à la qualité des services publics. Ces 100 simplifications, que l’on pourrait penser comme mécanismes de standardisation, se réalisent progressivement, dans chaque ministère, au rythme des restrictions budgétaires et suivant les étapes de la mise en place des services en ligne associés. Mais l’institution des téléprocédures et des téléservices conclut souvent des actions engagées ‛à titre expérimental’ , ce, sans que le texte-source puisse être à chaque fois identifié. Les expérimentations menées sans support formel se trouvent donc confirmées dans des textes réglementaires qui viennent en consolider la pratique un temps appliquée. Elle se borne à introduire de nouvelles modalités relationnelles dans un service existant et ne créent que rarement de toute pièce un nouveau service ou une nouvelle procédure. A ce service ou procédure s’ajoute alors simplement le préfixe “télé-” ou bien une proposition de "en ligne" ou "à distance".

Trois ambitions sont mise en exergue dans ce 6ème rapport RGPP : 1/ « Développer la confiance entre l’administration et les usagers ». Rien de bien neuf donc ! L’explicitation qui s’ensuit réduit considérablement la force du mot de "confiance". Elle retrace surtout la tendance générale à la méfiance de l’administration envers les dires de l’administré ! A savoir : « Il s’agit de limiter progressivement l’obligation de fournir des justificatifs, surtout quand ils sont émis par une autre administration, pour accomplir des démarches. Le corolaire de ce mouvement est le renforcement des capacités d’échange et de vérification des informations entre services d’autre part. ». 2/ « Renforcer la cohérence. » Quelle cohérence ? Le rapport évoque "les démarches redondantes". N’ont-elles pas été instituées par les administrations publiques elles-mêmes ? Est-ce que « le développement des guichets uniques » constitue une réponse à l’attente que les analystes gouvernementaux ont pensée ’exprimée’ ? Ne serait-ce pas plus utile de rappeler le principe selon lequel aucune administration n’est en droit d’exiger la production d’un document qui n’existe pas ou plus ? 3/ « Renforcer l’offre de services par internet. » C’est, en fait, là le principal but de cette politique de simplification des démarches administratives, inscrites au titre de l’amélioration des relations entre les administrations et leurs publics sous perfusion RGPP. Mais ces politiques sont dotées de nuances dont les accents réducteurs sont aussi inducteurs d’interconnexions entre différents traitements automatisés de données à caractère personnel.

Il est clair que les services en ligne ou téléservices qui sont offerts aux administrés internautes ne concernent que peu les prestations qu’ils en attendent ; ce sont surtout les "démarches" qui sont dématérialisées, ce sont les "demandes" qui se réalisent en ligne donc...

Les droits des administrés se réduisent peu à peu en un droit à se connecter. Mais les droits des administrés ne sont pas exclusivement pensés comme des droits des usagers du service public. La distanciation que les pouvoirs publics enregistrent progressivement à chaque rapport d’étape RGPP contribue à un rétrécissement des droits des administrés. En revers, ce sont leurs obligations qui s’amplifient. Les quelques droits des administrés qui subsistent, se fondent alors sur un ensemble qui choisit entre deux notions distinctes, l’une relative aux droits de l’homme et l’autre concernant les droits de la personne : seule cette dernière reçoit toute faveur, l’empreinte d’une individualisation progressive de la sphère administrative s’y greffant [8]. Dans ces configurations, l’usager du service public ou l’administré relève d’une catégorie administrative spécifique préformatée ; il est, selon les cas : contribuable, justiciable [9], requérant [10], demandeur [11], voyageur [12], candidat [13], etc. C’est donc suivant ces catégorisations que l’amélioration des relations entre administration et administrés, ou plus valablement, selon les formulations actuelles, les ’mesures de simplification’ des démarches administratives sont aménagées...

Les mesures de simplification prises à l’endroit des particuliers dans l’exercice d’un droit a/de connexion sur internet reposent aujourd’hui sur une plate-forme spécifique instable : "mon.service-public.fr" [14] ; le CMPP la qualifie de "socle". Ce mon.service-public.fr, présenté sous le sigle MSP dans le rapport, « apparaît désormais comme un élément structurant du paysage numérique de l’administration ». La description qui en est donnée fait l’impasse sur le fichier qui s’ensuit nécessairement et qui y est associé en boucle puisque, peu à peu, toutes les administrations pourront se servir des documents entreposés par l’administré. « En créant un compte personnel, les usagers accèdent facilement et en toute sécurité à un bouquet de services qui s’étoffe régulièrement. MSP devient ainsi progressivement le point d’entrée unique d’accès aux démarches administratives en ligne. » Cela va sans dire qu’un de ces quatre matins, la création d’un compte MSP sera obligatoire pour quiconque aurait affaire à une administration de l’État. En quelque sorte, ce n’est plus le portail "www.service-public.fr" qui sera au coeur du processus relationnel, mais ce modèle personnalisé dit MSP, ce possessif "mon" donnant l’illusion d’être le seul à s’y connecter...

Comme dans les magasins généraux, on trouve de tout dans ce modèle MSP qui devrait, selon les discours produits, assurer des relations avec les services administratifs concernés : inscription sur les listes électorales, formalité de recensement pour les jeunes, avis de changement d’adresse, déclaration de naissance, de décès, de perte de la carte nationale d’identité, du passeport, du permis de conduire [15].

Les téléservices publics ne seraient alors que des téléservices ouverts aux titulaires de comptes personnels MSP !! Le qualificatif "public" serait-il alors superfétatoire ? Son effacement n’est pas sans conséquences. Outre la transformation graduelle des droits des usagers du service public en droits de consommateur (de services) – qui contribue à projeter ce qui est au cœur de l’activité de service public, la prestation, dans un univers mercantile, vers une notion marchande de provision, de bénéfice ou de fourniture –, une dissociation entre service administratif et service public s’insinue progressivement suivant les méandres des réseaux internet [16]. Cette perspective redonnerait sens à la distinction entre administré et usager du service public, réédifiant la qualité d’assujetti de l’administré et amenuisant la caractéristique collective de l’usager du service public. Un modèle dichotomique qui segmente la posture de l’usager se fait ainsi au jour en tant que l’usager du service public ‛modèle’ est dès lors l’internaute [17].

Ainsi, même si de nouvelles mesures de simplification sont proposées, jouant souvent des "simulations" sans les explications indispensables des modes de calculs, le système administratif perd de son identité. Peut-être que ces mesures sont envisagées pour limiter les contacts directs entre agents publics de moins en moins nombreux et de plus en plus polyvalents, et administrés, — c’est du moins l’impression que laisse effectivement la liste qui en est donnée : « Faciliter les départs à la retraite des usagers par une information personnalisée, des outils de simulation et une démarche accessibles en ligne [18] ; Créer un guichet internet unique à destination des particuliers employant un salarié (garde d’enfants, ménage, aide aux personnes dépendantes) ; Permettre aux parents d’inscrire en ligne leur nouveau-né à la sécurité sociale ; Dématérialiser la demande de bourse et de logement universitaire [19] ; Garantir au cédant d’un véhicule de ne plus recevoir les amendes contractées par l’acquéreur [20] ; Permettre aux usagers habitant dans une zone urbaine voulant construire une extension de leur maison de - de 40 m² de bénéficier d’une procédure simplifiée [21] ; Renforcer l’accompagnement au retour à l’emploi par la création d’un simulateur des aides publiques auxquelles l’usager peut prétendre [22] ; Simplifier les changements de régime de santé des nouveaux étudiants et des jeunes professionnels ; Faciliter le traitement des aides d’action sociale des retraités du régime général ; Améliorer l’information, l’orientation et le conseil des candidats à une validation des acquis d’expérience via le site vae.gouv.fr ».

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Par ailleurs, toujours à l’adresse des particuliers, mais cette fois-ci envers les jeunes, le site « jeunes.gouv.fr » a pour but de regrouper différents sites dédiés à la jeunesse afin d’y "concentrer" « toutes les actions de l’Etat en faveur des 16-25 ans ». Mais l’objectif est surtout de développer des moyens d’« interaction avec les publics cibles à travers les réseaux sociaux (facebook, twitter et dailymotion). » Le temps des concoctions électoralistes est arrivé...

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Pour le Gouvernement, la « dématérialisation contribue ... à réduire la complexité administrative ». La corrélation entre la dématérialisation et la complexité est plus qu’incertaine. Les arcanes de ces services en ligne ou téléservices ne sont pas toujours des plus explicites. La connaissance des langages administratifs codés s’impose en sus à quiconque voudrait s’y brancher. Une étude sur ces points ne serait pas inutile ! Droit cri-TIC ne saurait que la proposer à d’autres, à de jeunes chercheurs....

...

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 [23]

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Notes :

[1] V. Geneviève Koubi, « Aménagement numérique des territoires : la mise en œuvre d’un programme sans relief » JCP A. 2011, n° 38, septembre, Étude 2300.

[2] V. Geneviève Koubi, « Lecture partielle du "Plan France numérique 2012-2020" : Les relations administratives à l’ère numérique », Droit et cultures, 2012/2, à paraitre.

[3]  !!!! La dérive sémantique ne réside donc pas seulement dans le cadrage réseautique, elle explose dans la relation que les pouvoirs publics voudraient construire avec la population. Cette entrée du terme "Français" dans le vocabulaire administratif revêt des tonalités ségrégatives qui laisseraient penser qu’à terme, il serait possible, pour le CMPP, d’envisager qu’aucun étranger ne disposerait de droits vis à vis de l’administration en France !

[4] NB : Sans aucun doute, la catégorie "administrés" concerne autant les personnes physiques que les personnes morales (entreprises, surtout). Mais avec l’usage de ce mot de "Français", ce sont surtout les administrés personnes physiques, disposant donc de la nationalité française, qui sont visés. Ce bref article ne s’intéresse pas aux entreprises, même si, en fin de compte, c’est surtout à leur égard que le rapport s’étend en ce paragraphe...

[5] ... mais dont on devine par avance qu’en ont été exclus certains...

[6] Tandis que la fraude fiscale, même relevée et actée, connait, semble-t-il, peu de redressements...

[7] Va-t-on vraiment le croire ???

[8] . V. pour une explicitation de cette distinction, Geneviève Koubi, « Droits de l’homme et droits de la personne, réflexion sur l’imprudence d’une indistinction », Revue internationale de psychosociologie, 2001, n° 15, p. 35 ; pour une implication de cette distinction dans le cadre des services publics, v. Geneviève Koubi, « La dégénérescence du service public : du service “au” public au service “rendu à la personne” », Droit ouvrier, n° spécial, avr. 2008, p. 167.

[9] Depuis les sollicitations ou les déclarations effectuées en ligne quant à l’état civil jusqu’à la surveillance organisée par le port de bracelets électroniques en passant par le dépôt des plaintes auprès de certains commissariats de police.

[10] Par ex., D. n° 2005-222 du 10 mars 2005 relatif à l’expérimentation de l’introduction et de la communication des requêtes et mémoires et de la notification des décisions par voie électronique, JO 11 mars 2005 ; Arr. 3 février 2009 relatif à l’extension de l’expérimentation de l’introduction et de la communication des requêtes et mémoires et de la notification des décisions par voie électronique devant le Conseil d’Etat, JO 8 févr. 2009 ; v. aussi, dans une autre perspective : Arr. 23 décembre 2010 relatif à la communication par voie électronique dans les procédures avec représentation obligatoire devant les cours d’appel, JO 29 déc. 2010 .

[11] Art. 2, Ord. n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 :: « Une autorité administrative peut répondre par voie électronique à toute demande d’information qui lui a été adressée par cette voie par un usager ou par une autre autorité administrative. » V. aussi, www.service-publiclocal.fr. Ce peut être aussi par voie téléphonique : Allo service public 39 39.

[12] Par ex., PARAFE(S) - D. n° 2010-1274 du 25 octobre 2010 portant création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé PARAFE, JO 27 oct. 2010 .

[13] Par ex., CE avis 15 janvier 1997, Gouzien, Rec. p. 19 (à propos des procédures d’inscription par voie télématique : minitel) ; pour une application de cette jurisprudence, v. TA Lille, 7 juillet 2005, req .n° 0500495, Mlle Elise Chiroutre, note B. Bernabeu « Le principe d’égalité de traitement des candidats à un concours administratif à l’épreuve d’internet », AJDA 2006 p. 436.

[14] V. Geneviève Koubi, : « Une plate-forme sur internet : mon.service-public.fr », AJDA 2011, p. 2453.

[15] Et d’en demander alors le renouvellement. Plus encore : « Une nouvelle version du service permettra bientôt le paiement en ligne des frais de renouvellement du passeport. »

[16] V. L. Roux, « L’administration électronique : un vecteur de qualité de service pour les usagers ? », Inf. soc. 2010, n° 158, p. 20.

[17] En se dessinant dans un espace délimité par la relation administrative, du seul fait d’une connexion à un site web, officiel plus que seulement public – quand bien même ce site serait de gestion externalisée –, le positionnement de l’internaute peut, en effet, être compris, par le biais de quelques clics, comme un usager du service associé à ce site ; et, en usant des fonctionnalités du site, par quelques téléchargements de formulaires ou par la validation de son inscription dans un espace dédié, l’individu connecté, administré passager, n’est pas nécessairement l’usager nommé du téléservice exploité, du moins tant qu’aucune prestation ne lui a été délivrée.

[18] L’explication de cette mesure : « Les Français cotisent en moyenne auprès de 3 organismes de retraite et tendent à confondre ce qui relève de l’ensemble de leurs droits et ce qui relève de leur régime de base. 23 %3 d’entre eux jugent les démarches "retraite" complexes. Ils expriment leur insatisfaction quant au niveau de pro-activité des services offerts, de personnalisation de l’information ou de coordination entre les organismes dont ils relèvent. Les services actuellement en cours de création, en application de la loi de réforme des retraites de l’automne 2010, seront progressivement déployés d’ici 2013 et permettront, à l’horizon 2013, à l’usager de faire une demande unique de liquidation pour les principaux régimes et d’accéder à ses données personnelles en ligne (tels qu’un relevé individuel de situation et une estimation individuelle de ses droits à retraite multi-régimes calculés à partir de ses données réelles). »

[19] Avec un ordinateur à 1 euros ? Le détail livré par le rapport : « Grâce à cette nouvelle mesure qui sera mise en oeuvre au premier trimestre 2012, les étudiants pourront constituer en ligne un dossier social étudiant (demande de bourse sur critères sociaux et demande de logement universitaire). Ils auront également la possibilité de transmettre au CROUS par voie électronique les pièces justificatives et de suivre en ligne l’état d’avancement du traitement de leur dossier. »

[20] "Ouf !" penseront certains. L’intervention du Défenseur des droits n’aura donc pas été inutile sur ce point. Mais on peut regretter que quelques-uns des dysfonctionnements relevés auparavant par le Médiateur de la République n’aient pas été pris en considération...

[21] ( !!!).

[22] Ne faudrait-il pas dire plutôt "auxquelles il a droit" ?

[23] Le rapport fait aussi état de l’institution "d’accélérateurs de transformation". Ces derniers s’entendent dans le cadre de la ’rigueur’ budgétaire, dans le but de consolider les techniques de "management de l’encadrement supérieur et intermédiaire" dans les administrations. Certains ministères, de par leurs services déconcentrés, sont directement concernés. Ainsi, sont dans le viseur de ces accélérateurs : l’accueil, la naturalisation, les cartes de séjour, le contrôle de Légalité, le permis de conduire, la carte nationale d’identité, les passeports, l’immatriculation des véhicules, la police aux frontières, les autorisations de travaux dans les espaces protégés et les directions des services judiciaires, de l’administration pénitentiaire, des hôpitaux, etc. De fait, le ministère de l’Intérieur, et plus spécifiquement les préfectures, sont particulièrement invités à user (et abuser) de ces accélérateurs...

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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