Informations publiques, données publiques, données de référence...

Le 8 août 2017, par Geneviève Koubi,

Une donnée, comprise dans l’espace numérique, ne peut être que construite. Aucune donnée n’est donnée. Tout au plus est-elle, de par la décision de l’organe qui l’a forgée, l’a capturée ou l’a formatée, mise à la disposition d’un autre organisme, d’une autre autorité, d’une entreprise ou ... du public. Dans ce schéma, une telle donnée n’est jamais isolée, elle est nécessairement incluse dans une base, dans un ensemble, dans un système.

Si la notion même de donnée reste floue, la définition de la donnée publique l’est tout autant.

Lorsque la donnée est dite « publique », elle oscille plus particulièrement entre le modèle d’une donnée mise à la disposition du public par le biais d’un portail ou d’un site Internet, que cette mise à disposition soit le fait d’une personne privée ou d’une personne publique, et celui d’une donnée fabriquée, produite ou détenue, de quelque manière que ce soit, par une personne publique. Certes, la perception la plus courante de la donnée publique relie ces deux temps : la production ou la détention par l’administration de certaines informations et la mise à disposition gratuite de ces dernières au public. Cependant, limiter la notion de donnée publique aux seules informations délivrées au public par les administrations et dont la réutilisation est accordée à tout un chacun, sous certaines conditions, revient à obturer le prisme de la transparence auquel le Gouvernement se réfère pourtant pour vanter son action et son ouverture « par le numérique » (open data [1]).

Or, par-delà l’extensibilité inévitable de la notion d’information publique, toutes les données produites ou détenues par les administrations publiques n’entrent pas dans le champ des données publiques. Ces dernières sont déterminées comme telles par les autorités administratives. Elles seules peuvent et, parfois, doivent être partagées, c’est-à-dire être mises à disposition gratuitement et librement réutilisables.

La circulaire du Premier ministre n° 5677/SG en date du 17 septembre 2013 relative à l’ouverture et au partage des données publiques présentait un vade-mecum, à destination des membres du gouvernement et de leurs services [2], dans lequel était justement annoncé les risques de confusions sémantiques : « Le langage courant confond parfois les "données publiques" avec "l’ensemble des données accessibles en ligne". Ce n’est pas le sens de la politique d’ouverture et de partage des données publiques, qui est initialement fondée sur la loi sur l’accès aux documents administratifs et sur la directive européenne sur les informations du secteur public. Cette politique concerne les informations ou données produites ou reçues par une autorité administrative dans le cadre de sa mission de service public, publiées par une autorité administrative ou communicables à toute personne en faisant la demande. Ces informations doivent être présentées sous un format permettant leur traitement automatisé et leur réutilisation. »

Dès lors, non seulement une distinction devrait être opérée entre documents administratifs et données publiques, mais encore une distinction subreptice devrait être aussi discernée de façon rigoureuse entre informations publiques et données publiques.Car, toutes les informations publiques ne sont pas des données publiques.

D’une certaine manière, on pourrait estimer que, par delà la centralisation des informations publiques ainsi ouvertes de par l’institution du portail unique interministériel, la fonction première de la détermination d’une donnée publique, du côté de l’État, serait d’en permettre la réutilisation libre et donc même - si ce n’est surtout - commerciale.

L’article L. 321-1 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) [3] tel que retranscrit dans l’ordonnance n° 2016-307 du 17 mars 2016 portant codification des dispositions relatives à la réutilisation des informations publiques dans le code des relations entre le public et l’administration disposait : « Les informations figurant dans des documents produits ou reçus par les administrations (...), quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus. / Lorsqu’elles sont mises à disposition sous forme électronique, ces informations le sont, si possible, dans un standard ouvert et aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine. / Les limites et conditions de cette réutilisation sont régies par le présent titre, même si ces informations ont été obtenues dans le cadre de l’exercice du droit d’accès aux documents administratifs régi par le titre Ier. ».

Telle était donc sa rédaction jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

La modification introduite par l’article 9 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 parait minime mais elle emporte certaines conséquences quant aux définitions à attribuer aux objets en cause : « 1° L’article L. 321-1 est ainsi modifié : / a) Le début du premier alinéa est ainsi rédigé : « Les informations publiques figurant dans des documents communiqués ou publiés par les administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2 peuvent être utilisées… (le reste sans changement). » ; / b) Le deuxième alinéa est supprimé ; / c) Après les mots : « présent titre », la fin du dernier alinéa est supprimée ; ». Il ne s’agit donc plus d’"informations" générales mais d’"informations publiques", il ne s’agit donc plus de "documents produits ou reçus par les administrations" mais de "documents communiqués ou publiés par les administrations" [4]. La différence n’est pas anodine. Elle illustre la façon dont les pouvoirs publics entendent resserrer la notion de données publiques dans un cadrage strict et prédéfini, celui des « informations publiques » préalablement sélectionnées, triées, arrangées.

Désormais, cet article L. 321-1 du CRPA dispose ainsi : « Les informations publiques figurant dans des documents communiqués ou publiés par les administrations (...) peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus. / Les limites et conditions de cette réutilisation sont régies par le présent titre. »

La notion de « données publiques » apparaît ainsi occultée.

Cependant, aux termes de l’article L. 321-4, I du Code des relations entre le public et l’administration, « la mise à disposition des données de référence en vue de faciliter leur réutilisation constitue une mission de service public relevant de l’État. » Le décret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise à disposition des données de référence enregistre formellement les objectifs de cette mission attribuée à l’État en introduisant dans ce code quatre articles (R. 321-5 à R. 321-8) qui en décrivent les principales fonctions en précisant que « le service chargé de l’administration du portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition les informations publiques de l’État et de ses établissements publics » (art. R. 321-8) [5].

En effet, en un paragraphe II, l’article L. 321-4 opère un compactage de ces données de référence autour d’une conception étroite de l’information publique : « Sont des données de référence les informations publiques (...) [6] qui satisfont aux conditions suivantes : 1° Elles constituent une référence commune pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou des personnes ; 2° Elles sont réutilisées fréquemment par des personnes publiques ou privées autres que l’administration qui les détient ; 3° Leur réutilisation nécessite qu’elles soient mises à disposition avec un niveau élevé de qualité. »

Les jeux de données de référence qui en dérivent, tels que prévus par l’article R. 321-5 du CRPA, font en sorte que les données de qualité ainsi rassemblées relèveraient de « données publiques ». Mais, pensés plus particulièrement à l’attention des entreprises et des administrations [7], ils se résument, au niveau étatique, en quelques bases [8], référentiels [9] et plans de facture géographique [10]. Ils sont plus étendus pour ce qui concerne les établissements publics, fortement incités à ouvrir leurs bases...

Or, la compression des données de référence en des informations publiques - constituées en bases - altère la perception de la notion de « données publiques ». La liste des bases de données de référence ainsi déterminée ne permet pas de tracer une ligne de démarcation entre des données dites publiques et des données qui pourraient être de nature privée, si tant est que cette dernière désignation disposerait d’un sens dans le champ du droit du numérique.

Sans qu’il soit besoin de reconstituer les paliers de la production (plus que de la détention) de ces données, en excluant en tout état de cause les données à caractère personnel qui font l’objet de divers traitements automatisés [11], faut-il penser que l’expression « données publiques » ne désigne que la production de ces données et, par suite, leur mise à disposition au public, par les administrations responsables des bases, des fichiers, des référentiels, des codes normalisés ?

Notes :

[1] Il est à noter que la Commission générale de terminologie et de néologie demande à ce que soit utilisée l’expression de données ouvertes à la place de celle d’open data, JO 3 mai 2014.

[2] V. G. Koubi, « Questions gouvernementales sur l’Open Data et questionnements scientifiques sur la protection des données personnelles », Droit cri-TIC, 22 oct. 2013.

[3] Le titre II du Livre III sur l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques auquel se rapporte cet article ne comportait aucune disposition dans l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration.

[4] V. G. Koubi, « Un service public de la donnée ... publique ? », Droit cri-TIC, 10 oct. 2016.

[5] V. par ailleurs, avant que n’intervienne la loi du 7 octobre 2016, Emmanuel Barthe, « Le principe de disponibilité des données publiques : mythe ou réalité ? », 2 janv. 2006.

[6] Renvoi est fait à l’article L. 300-2 du CRPA : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. »

[7] Positionnement assumé par le gouvernement qui à propos du Service public de la donnée : des données sur lesquelles vous pouvez compter avance : « Le service public de la donnée créé par l’article 14 de la loi pour une République numérique vise à mettre à disposition, en vue de faciliter leur réutilisation, les jeux de données de référence qui présentent le plus fort impact économique et social. Il s’adresse principalement aux entreprises et aux administrations pour qui la disponibilité d’une donnée de qualité est critique. Les producteurs et les diffuseurs prennent des engagements auprès de ces utilisateurs. La mission Etalab est chargée de la mise en œuvre et de la gouvernance de ce nouveau service public. Elle référence l’ensemble des données concernées sur cette page ».

[8] Ex. Base adresse nationale (BAN) ; Base Sirene des entreprises et de leurs établissements (SIREN, SIRET).

[9] Ex. Référentiel national des associations (RNA), Référentiel à grande échelle (RGE).

[10] Ex. Registre parcellaire graphique (RPG) qui relaie les contours des îlots culturaux et leur groupe de cultures majoritaires, de Institut national de l’information géographique et forestière ; ou, auprès du ministère de l’économie et des finances : Plan cadastral informatisé.

[11] Cf. CRPA, art. 312-1-2 : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d’application des articles L. 311-5 ou L. 311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant d’occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant de rendre impossible l’identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l’objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. / Les administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2 du présent code ne sont pas tenues de publier les archives publiques issues des opérations de sélection prévues aux articles L. 212-2 et L. 212-3 du code du patrimoine. » C’est plus précisément à l’article L. 311-6 qu’il est ici fait appel : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l’administration mentionnée au premier alinéa de l’article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / Les informations à caractère médical sont communiquées à l’intéressé, selon son choix, directement ou par l’intermédiaire d’un médecin qu’il désigne à cet effet, dans le respect des dispositions de l’article L. 1111-7 du code de la santé publique. »

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

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La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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