Amalgames organisés autour du "service public" en milieu rural ! Rapp. inf. Ass. nat. n° 4301 (févr. 2012), évaluation de la politique d’aménagement du territoire en milieu rural.

Le 22 février 2012, par Geneviève Koubi,

Information ou évaluation ? Propositions ou recommandations ? Le rapport du Comité d’évaluation des politiques publiques (n° 4301 - 2 février 2012) présenté par J. Bignon et G. Peiro sur l’évaluation de la politique d’aménagement du territoire en milieu rural est autant l’un que l’autre, présente autant les unes que les autres. Il touche évidemment à plusieurs domaines mettant en jeu autant l’État que les collectivités territoriales ; cependant en ce que la notion d’aménagement du territoire comporte nécessairement un volet relatif aux services publics, c’est à ces derniers que l’on s’intéressera au moins pour rendre compte de la disgrâce progressive que connaît la notion de « service public » dans les discours [1]...

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Le monde rural s’entend d’un « espace de faible densité démographique ». Pour avancer quelques cinquante ’recommandations’ quant aux politiques publiques mises en œuvre et à mettre en oeuvre dans les territoires ruraux, le rapport du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale (n° 4301 - 2 février 2012) retient les typologies établies par la Société d’étude géographique, économique et sociologique appliquée (Segesa) à propos des zones rurales. Ces typologies, établies en 2003 à partir du constat de la densité démographique, combinent à la fois des critères socio-démographiques (catégories socioprofessionnelles, type d’habitats, âge moyen de la population) et d’activité (superficie des surfaces exploitées, agriculture, artisanat, industrie, tourisme) ; mais sont également prises en considération les classifications administratives tenant tant au territoire qu’aux habitants. Ces typologies paraissant obsolètes au vu des évolutions sociales et des mutations économiques, le rapport indique que « la Datar prépare actuellement une nouvelle typologie des territoires ruraux. Un appel d’offre a été lancé à l’été 2010. Le marché a été attribué en novembre 2010 à un consortium de laboratoires universitaires coordonné par le Cesaer, laboratoire de l’Inra Dijon. » [2] Ces préliminaires ne suffisent pas pour rendre compte d’une problématique propre aux territoires ruraux. Une approche explicite relative aux "dispositifs de l’État en faveur de l’aménagement du territoire en milieu rural" viendrait alors conforter le propos. Toutefois, les auteurs du rapport notent que les réponses attendues des différents ministères impliqués dans ces politiques publiques d’aménagement du territoire n’ont pas toutes été aussi détaillées qu’il aurait été nécessaire pour une évaluation adéquate. Ainsi, ils signalent, en le regrettant, que « le ministère du Travail et de la santé n’a répondu que sur la partie travail, oubliant la question de l’offre de santé sur l’ensemble du territoire, pourtant majeure. Le ministère de l’Écologie n’a répondu que sur la partie environnementale, au détriment des domaines des transports et du logement. » [3]

L’analyse des situations territoriales dans les zones rurales ne se fonde pas là sur les équipements. Pourtant, la présence et le fonctionnement de services publics, et non pas seulement de ’services au public’, en sont une des données déterminantes. Certaines évidences sont exposées tant pour les constats sur le terrain qu’à propos des attentes des collectivités concernées. Parmi les constats sont relevés les disparités entre territoires ruraux et les liens entre espaces ruraux et villes à proximité. Les ’objectifs stratégiques’ sont alors de : « - désenclaver les espaces ruraux, - aider les territoires ruraux à surmonter les mutations économiques auxquels ils sont confrontés, - améliorer leur degré d’organisation pour renforcer leur capacité d’agir, - favoriser leur développement endogène, en les aidant à valoriser leurs atouts et potentialités, - renforcer l’attractivité des territoires auprès des populations et des entreprises, - promouvoir un modèle durable de développement des territoires ruraux, - stimuler leur capacité d’innovation. » Les populations ne sont donc pas directement visées dans la mise en application de ces dynamiques tournées vers les horizons du ’marché’ [4]. Ce n’est qu’au titre des ’indicateurs de performance’, valables sur l’ensemble du territoire et ne rendant compte que par ricochet des problématiques rurales, que cette perspective pourrait, à la marge, être discernée. Quelques-uns de ces indicateurs permettent, en effet, de supposer une prise en considération spécifique de la situation des populations rurales ; en relèvent : le « - Taux de réalisation des objectifs de création d’emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la prime d’aménagement du territoire (...) ; (le) - Nombre de conventions passées par les établissements d’enseignement agricole pour l’animation des territoires et le développement rural (nombre de conventions avec des partenaires extérieurs) ; (l’)- Effort de développement de l’éducation artistique et culturelle dans les territoires (zones d’éducation prioritaire (ZEP), lycées professionnels, zones rurales isolées) ; (le) - Nombre d’emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d’ouvrage d’un pôle d’excellence rurale (PER). »

Pour autant, ce qui semble retenir l’attention pour le développement des territoires ruraux, c’est la couverture pour la téléphonie mobile, le haut débit et le très haut débit. En effet, en ce domaine, l’enjeu est dit "majeur", ce, « en raison d’applications multiples : entreprises (télétravail), santé (télémédecine), secteur social, éducation et formation, culture (accès à distance) » [5]. C’est dans ce cadre que s’entendent les propositions qui pourraient être avancées pour, par exemple, « une organisation de services au public de qualité et accessibles ». Plusieurs modules directement tirés des doctrines RGPP sont ainsi énoncés : « la mutualisation des services apparai(t) comme une solution envisageable ; la palette des services visés couvre les services publics mais aussi le secteur privé et le secteur associatif ; la santé apparaît comme une préoccupation constante quel que soit le territoire. » Il n’en demeure pas moins que certaines préoccupations sont ’spécifiques’ au monde rural. Il en est ainsi de la nécessité d’« améliorer la mobilité des personnes, que ce soit par le biais de grandes infrastructures ou la mise en place de modes d’organisation "public-privé" plus souples (transport à la demande, covoiturage) ;(de) - mener des actions volontaires contre la disparition des surfaces agricoles au profit des autres usages ; (...) ; (d’)- aider les entreprises agricoles dans leur information, leur installation, leur transmission, les services qui leur sont offerts ; (de) soutenir la transition vers l’« économie verte » ; (de) valoriser le potentiel naturel et culturel des territoires ruraux, y compris les savoir-faire artisanaux... » [6]. Ainsi, un Plan d’action en faveur des territoires ruraux a-t-il été adopté le 11 mai 2010. Les quelques mesures retenues s’attachent à quelques-unes des spécificités repérées pour l’exposé des propositions d’analyse à travers la couverture numérique des territoires. Elles « visent à maintenir et à renforcer la continuité entre les territoires ruraux et les territoires urbains, en assurant la mobilité de leurs habitants et en leur offrant les moyens de communication les plus performants : haut et très haut débit, téléphonie mobile, transports ferroviaires et routiers, modes de transports innovants. » Ces mesures ont pour objet de ’favoriser le développement économique’ des territoires ruraux à partir des ’ressources’ locales, c’est-à-dire d’en renforcer l’attractivité... pour les entreprises (industrie, artisanat, commerce, tourisme).

Or, il se trouve que « les services à la population (services publics et services au public) déterminent très largement l’attractivité des territoires ruraux. » [7] Un volet a donc été introduit dans ce plan pour l’amélioration de la ’vie quotidienne des populations’. Le discours doit pourtant être nuancé. L’emploi du verbe « améliorer » est sournois. Les formulations sont de portée nettement plus restreinte : « Il s’agit de garantir un socle de services essentiels à la population et adaptés aux nouveaux modes de vie des ruraux similaires à ceux des urbains. Cela concerne en tout premier lieu la santé, ainsi que les services à la petite enfance et aux personnes âgées et les commerces. L’offre culturelle et les équipements sportifs sont également ciblés. » Cette perception des services, nécessairement publics puisque dits ‘essentiels’, en terme de “socle“ accroît la perplexité. Si les territoires ruraux revêtent une particularité, comment envisager un ‘socle’ [8]) de services qui les aligneraient insidieusement sur la situation des espaces urbains ? Plus encore, pour ces deux espaces, urbains et ruraux, avec cette notion de ‘socle’, toute la dynamique de l’aménagement du territoire autour des services publics ou des services ‘au’ public est singulièrement amoindrie. La charte de 2006 relative à l’organisation de l’offre des services publics et au public en milieu rural, à laquelle les rapporteurs voudraient donner plus de portée en lui attribuant un "caractère encore plus opérationnel", n’évoque pas cette idée de ’socle’ [9].

Qui décide des services entrant dans ce ‘socle’ ? Et comment les aborder ? Comment croire qu’« améliorer l’accès à un socle de services essentiels à la population » permettrait de répondre aux nécessités de la vie quotidienne. Les propositions relatives à l’amélioration de « l’offre de soins dans les territoires ruraux », au maintien d’« un réseau de proximité (distributeurs automatiques de billets et commerces) » ou au développement de « l’offre culturelle », tout aussi importantes peuvent-elles être, restent bien en deçà des attentes sociales. Certes, par la suite, les rapporteurs feront état des questions relatives aux transports [10], aux réseaux de distribution d’eau, d’énergie, à la distribution du courrier, etc., mais tout ceci sur le terrain de cette mise en perspective d’un ‘socle de services essentiels’ !

Or, comme les rapporteurs l’ont eux-mêmes signalé, « le thème des services publics (est un) sujet de préoccupation majeur des élus locaux et de nos concitoyens ». Ce thème « comporte bien sûr au premier chef les services publics de l’État (école, tribunaux, gendarmerie, services déconcentrés, administration des finances, auxquels on peut assimiler l’opérateur Pôle emploi). L’analyse ne peut cependant déconnecter ces services publics, au sens strict du terme, des services au public, gérés par des opérateurs de services publics, qu’ils soient eux-mêmes publics ou privés : La Poste, EDF, SNCF, GDF Suez, Assurance maladie, Caisses d’allocations familiales (Cnaf), Mutualité sociale agricole (MSA) et Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav)... Les différentes formes de mise en commun de moyens ont bien saisi cet enjeu en proposant une offre regroupée : maisons et relais de services, expérimentation “+ de services au publics”, agences postales communales (APC), Points information médiation multi-services (Pimms), voire “multiples ruraux” ou bars restaurants multi-services… Au-delà, l’accessibilité pour nos concitoyens d’une offre complète de “services” au sens large forme un tout : équipements sportifs, activités culturelles (bibliothèques, cinémas, médiathèques, écoles de musique, cybercafés, maisons de la culture...), commerces de proximité, distributeurs automatiques de billets, stations service, cafés et restaurants, taxis, commerçants ambulants, services à la personne (aides à domicile, ménage, repas, garde d’enfants, assistance aux personnes âgées...), associations, centres de formation..., la liste est sans fin. » [11] Sans aucun doute, « la liste est sans fin » .... mais seulement lorsque la notion de ‘service’ au sens économique du terme est retenue et ce, sans qu’interfère à un moment ou un autre la notion de ‘besoins collectifs’ ou celle, plus vague mais fondamentale, d’intérêt général ! Situer dans un même registre une bibliothèque, une école de musique et un distributeur de billets ou une boucherie ne peut, en tout état de cause, contribuer ni à la connaissance, ni à l’amélioration du service public !!! Ce verbiage est destiné à faire se fondre dans la nasse de la marchandisation des données et des clientèles les services ‘au’ public même s’il ne forment que des objets ou des actes de commerce dont les finalités ne sont pas de répondre aux besoins ou attentes de ce public mais bien de permettre à ceux qui offrent, en les monnayant, leurs services de réaliser des profits qui ne seront pas redistribués…

Comment se saisir alors de la demande explicite du « maintien d’un nombre suffisant de services publics » ? La précision est immédiate, cette demande ne s’entend que « pour sécuriser le développement économique local ». Cette perspective est la seule retenue : « Ce maintien d’un outil indispensable doit être conjugué à un besoin de réflexion sur la nature des actions de l’État. Des efforts d’innovation et d’expérimentation doivent être menés en matière de services aux publics dans les espaces de faible densité. » Un jeu de va-et-vient se réalise ainsi entre l’idée préalablement émise de ‘socle’ et une idée de « masse critique de services de l’État qui doivent rester présents sur tous les territoires » [12] Ces deux notions seraient équivalentes si l’on retient les raisonnements consignés dans le rapport : « Cela participe du sentiment de rattachement à la communauté nationale. Ce socle minimum est constitué autour des grandes fonctions comme la sécurité, l’éducation et la justice. Au-delà de ces services publics, on peut ajouter l’offre de santé et de services sociaux, l’eau, l’électricité et les communications postales et électroniques… Ces services constituent un minimum auquel tous nos concitoyens doivent avoir accès, afin d’assurer le principe d’égalité républicaine. » [13] L’intérêt de cette énumération réside dans le fait qu’elle signale comme relevant du ’socle’ de services publics - ou de cette ’masse critique’ à partir de laquelle la vie sociétale pourrait être préservée - des services desquels l’État s’est largement désinvesti et qu’il a grandement transféré au secteur privé. Faut-il alors lire entre les lignes non pas un remords mais un regret de n’avoir pas tenu compte de la qualité de ces services dans la constitution du lien social ?

Les mystifications - plus que les confusions entre les notions et les régimes juridiques des services alignés comme ’essentiels’ -, sont multipliées lorsqu’il est constaté que « les priorités en terme de services de proximité sont : l’accès aux soins, l’école, La Poste, la petite enfance et les distributeurs de billets de banque » [14]. Il apparaît curieux de présenter après l’exposition de tels services qui requièrent indéniablement - du moins encore de nos jours - une présence physique, les possibilités offertes par Internet : « La conjonction de modes d’accès complémentaires ("multicanal") a connu un développement important. Les résidents des zones rurales utilisent davantage Internet pour entrer en contact avec les services publics (46 % contre 39 % pour l’ensemble des résidents)... ». L’objectif de ces quelques argumentations ne serait-il pas de faire croire que la notion de proximité se transformerait à travers les réseaux internet [15] puisqu’il s’agirait de procéder à l’implantation « de bornes interactives et de visio-guichets dans les espaces mis en commun, facilitant la transmission de dossiers et leur traitement, y compris à distance » [16] ? Comment l’installation de "points multiservices" peut-elle retraduire une proximité [17] ?

La force des langages économiques grèvent le discours. Les dogmes de la RGPP traversent les analyses : il faut mutualiser, il faut regrouper, il faut rassembler... tous les services en un seul lieu, voire aussi face à un seul agent qui ne serait plus dit "polyvalent", mais "formé à l’accueil des espaces mis en commun" [18]. Tirer un trait sur les spécialités et les compétences en sollicitant l’institution de "formes souples de partenariat entre opérateurs, permettant de démultiplier les services rendus" [19] équivaut à assurer une ’présence’ factice de divers services ’rendus’ sans que la qualité des prestations soit garantie voire effective. Cela revient à assimiler prestation de service et acte de commerce [20]. C’est ce que recouvre donc la proposition de la « délivrance de services en commun par les opérateurs : prestations postales dans les offices de tourisme, achat de billets TER dans les bureaux de poste ou les relais poste commerçants, visio-guichets partagés (assurance-maladie, caisses d’allocations familiales, pôle emploi, etc.), relais de services publics dans les gares TER. » [21] Les "différentes formes d’offre regroupée de services publics et au public" rassembleraient donc les principales solutions pour porter remède « au déficit des services publics dans ces territoires »...

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Évaluation ? Information plutôt ! Information sur les progressions d’un délitement de la notion de service public. Les assemblages qui insistent sur le regroupement des services, sur la mutualisation des moyens des services, sur la mise en réseau de différents services, etc. ont, au prétexte de réduction des déficits et sous l’emprise de la RGPP, pour conséquence de : 1/ transformer la notion de service public en service ’au’ public ; 2/ confirmer la substitution du client à l’usager du service public ; 3/ faire des prestations de service public des marchandises ; 4/ faire évoluer les services rendus vers les services à la personne [22] ; etc. [23]

...

Notes :

[1] NB : Seul le tome I est pris en considération. Le tome 2 qui concerne les études et auditions, serait pourtant tout aussi porteur. Avertissement : La désignation des pages (du tome 1) en relation avec les citations effectuées dans cet article ne se réalise alors qu’à partir de la page 87...

[2] Les travaux de ces équipes devant être prochainement publiés.

[3] Une liste de diverses évaluations intervenues sur les politiques de développement rural est ainsi présentée, permettant de relativiser ces ’manques’ (ou manquements ?) dont, entre autres : - Bilan et principaux enseignements de la mise en œuvre de la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005 : rapport conjoint du Conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) (nov. 2009). - Pauvreté et exclusion sociale dans les zones rurales : Commission européenne (sept. 2008). - Étude des formes de mutualisation des services publics dans le cadre des maisons de services publics et assimilées en milieu rural : rapport de la Diact et du cabinet PLC-Demeter (févr. 2006). - Rapport sur les “Relais Services Publics“ en milieu rural : IGA (févr. 2006). - Services à la demande et transports innovants en milieu rural - de l’inventaire a la valorisation des expériences : Datar (nov. 2004). - Favoriser l’accès aux transports en zones rurales - promouvoir un chèque transport : Igas et Conseil général des ponts et chaussées (oct. 2004). Etc. Des rapports parlementaires sont également cités dont : - Rapp. d’inf. (Ass. nat. n° 4029) présenté le 6 déc. 2011 par Mmes Laure de La Raudière et Corinne Erhel, … sur l’application de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique. – Rapp. d’inf. ( Sénat n° 348 – 2010/2011) présenté le 9 mars 2011 par M. Bruno Sido, … sur la couverture du territoire en téléphonie mobile. – Rapp. d’inf. (Ass. nat. n° 1132) déposé par M. Marc Bernier, … sur l’offre de soins sur l’ensemble du territoire (30 septembre 2008). – Rapp. d’inf. (Sénat n° 545 / 2008-2009) présenté par M. Jean-Marc Juilhard …, sur l’accueil des jeunes enfants en milieu rural (juill. 2009). – Rapp. d’inf. (Sénat n° 666 – 2010/2011) présenté le 22 juin 2011 par M. Dominique Legge, … sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux. Etc.

[4] V. par ex. sur l’attractivité économique et l’emploi, p. 141 et suiv.

[5] p. 168.

[6] Sur ces derniers points, et notamment en matière de valorisation de ces ressources par le ’tourisme rural’, - outre le fait qu’est préconisée ’la mise en réseau par la création de labels’ -, p. 163 et suiv.

[7] p. 89.

[8] … commun ?

[9] V. cependant, sur l’évaluation et le suivi de l’application de cette charte : p. 96 et suiv.

[10] De manière insuffisante cependant, étant donné qu’« on note une explosion de la mobilité avec les trajets ville campagne pour se rendre sur son lieu de travail ». Toutefois, les rapporteurs estiment que « le maintien d’une desserte de qualité représente un enjeu prioritaire pour les territoires ruraux, compte tenu de ses répercussions multiples sur l’attractivité et le dynamisme résidentiel et économique de ces territoires. L’enjeu porte d’abord sur la desserte du territoire en liaisons ferroviaires de qualité. L’amélioration de certaines liaisons routières, notamment dans l’objectif de désenclaver les territoires qui le sont encore, reste une nécessité. », p. 174 - et suiv.

[11] p. 87. Le “bien sûr” comme le “au premier chef“ méritent d’être relevés ! Cette perception contredit l’historique de la notion… Et que dire d’une ’assimilation’ des missions du service public - de l’emploi par exemple - à travers des organismes créés pour les privatiser ?

[12] Services de l’État ? La formule prêterait presque à sourire lorsqu’est donnée la liste des services dits ainsi ’essentiels’ et que sont répertoriés les principales activités abandonnées au secteur privé !

[13] p. 89.

[14] La valeur ’argent’ est toujours en bonne place !

[15] V. les constats et les propositions sur le ’très haut débit à l’horizon 2025’, p. 170 et suiv.

[16] p. 93.

[17] Dans ce schéma, seuls les Point informations médiation multi-services (Pimms) pourraient limiter les effets déshumanisants de l’électronisation à outrance de l’accès aux services publics (ou au publics), v. les développements à leur propos p. 92.

[18] p. 95. Par ailleurs, les personnels des services déconcentrés de l’État sont particulièrement visés dans le cadre des mutations des services "pour accomplir les nouvelles tâches qui leur sont dévolues dans le cadre de la réforme" : p. 99.

[19] p. 90.

[20] D’ailleurs, l’usager et le client sont carrément interchangeables dans la phrase suivante : « les contraintes des différents opérateurs chargés de missions de service public encouragent la mise en place d’une offre combinée pour satisfaire les usagers/clients de manière accessible. Dans ce contexte, une mise en commun plus soutenue, une articulation des services, une gestion plus économe des ressources humaines compétentes (accueil, animation, traitement des dossiers) font partie des solutions réalistes qui favorisent les systèmes déjà proposés (RSP, Pimms en territoire rural). » : p. 91.

[21] Les services les plus concernés par la mutualisation des moyens sont : La Poste, les Caf, Pôle emploi, les CPAM et CRAM, la CNAV, la MSA, le conseil général, les chambres consulaires, EDF/GDF, les préfecture, les missions locales pour l’emploi des jeunes et permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO), la SNCF, les maisons de l’emploi et de la formation, les établissements médico-sociaux, France Telecom, les associations d’aide à domicile en milieu rural (ADMR), les centres locaux d’information et de coordination pour personnes âgées (Clic), l’Agence nationale pour l’information sur le logement (Adil), l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (Anah), l’Agence pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), la petite enfance et, quand cela est utile, les partenaires privés (liste - p. 91).

[22] V. notamment p. 129 et suiv.

[23] Font aussi l’objet de remarques spécifiques : - l’éducation (écoles et fermeture de classes) p. 105 et suiv., - la gendarmerie p. 109, - la Poste p. 116, - l’emploi p. 141 et suiv., - le logement p. 183 et suiv., et surtout - l’offre de santé et services sociaux p. 124 et suiv.

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Pr. Geneviève Koubi

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