Recomposition des modes de diffusion des circulaires administratives ! D. n° 2018-1047, 28 nov. 2018,conditions de publication des instructions et circulaires

Le 30 novembre 2018, par Geneviève Koubi,

Le décret n° 2018-1047 du 28 novembre 2018 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2019 déconstruit le modèle institué auparavant au travers d’un site consacré aux circulaires administratives : circulaires.gouv.fr ou circulaires.legifrance.gouv.fr.

C’était prévisible. ...

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Pris sur le fondement de l’article 20 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, le décret n° 2018-1047 du 28 novembre 2018 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires retient les modifications intervenues de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration et la création de l’article L. 312-3 de ce même code :

« I.- L’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration est ainsi modifié : 1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. » ; 2° Au second alinéa, après le mot : « les », il est inséré le mot : « autres ». // II.- Après l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration, il est inséré un article L. 312-3 ainsi rédigé : « Art. L. 312-3.- Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’État et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée. / Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement. » // III.- Les articles L. 552-8, L. 562-8 et L. 574-1 du code des relations entre le public et l’administration sont ainsi modifiés : 1° A la neuvième ligne de la seconde colonne du tableau du second alinéa, la référence : « l’ordonnance n° 2015-1341 » est remplacée par la référence : « la loi n° : 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance » ; 2° Après la même neuvième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée : « L. 312-3 / Résultant de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance ».

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L’idée d’un site rassemblant l’ensemble des circulaires et instructions n’est donc plus retenue comme axiomatique. Désormais, le principe est que les circulaires et instructions signées avant le 1er janvier 2019 sont réputées abrogées au 1er mai 2019 si elles n’ont pas, à cette dernière date, été publiées sur les supports prévus par les dispositions de la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration. A l’issue du délai donné (4 mois), la publication d’une circulaire portant interprétation administrative sur l’un des supports désignés suffira pour rendre cette circulaire opposable aux administrés [1]. Les sites signifiés comme « supports » renvoient peut-être aux bulletins officiels numérisés, mais cette précision n’est pas clairement exposée [2].

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Si ce décret n° 2018-1047 du 28 novembre 2018 procède à une renumérotation des articles du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) [3], il introduit cette transformation substantielle qui exclut l’obligation pour les administrations d’insérer leurs circulaires sur le site ’circulaires...gouv.fr’. Ainsi, l’article R. 312-7 du CRPA dispose désormais : « Les instructions ou circulaires qui n’ont pas été publiées sur l’un des supports prévus par les dispositions de la présente section ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s’en prévaloir à l’égard des administrés. A défaut de publication sur l’un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées. » L’article R. 312-8 précise toutefois que « par dérogation à l’article R. 312-3-1, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont publiées sur un site relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. » Il est donc à prévoir que ce site relevant du Premier ministre, le fameux ’circulaires...gouv.fr’ finira progressivement par disparaître du paysage officiel cybernétique.

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Ce changement n’est pas anodin alors même que les dispositions de l’article R. 312-8 du CRPA laissent subsister le site internet relevant du Premier ministre dédié aux circulaires. Mais, dans cette perspective, est effacée la formule primordiale selon laquelle « Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés. » [4]

De ce fait, à l’article R. 312-9 du CRPA est substitué à la formule « mise à disposition » le terme de « publication » et, dans le même esprit, est substitué à la formule « mises à la disposition du public » le terme « publiées ». Cet article se trouve donc ainsi rédigé :

« Un arrêté du Premier ministre peut prévoir que, pour les circulaires et instructions intervenant dans certains domaines marqués par un besoin régulier de mise à jour portant sur un nombre important de données, la publication sur un site internet autre que celui qui est mentionné à l’article R. 312-8 produit les mêmes effets que la publication sur ce site. / L’arrêté du Premier ministre est pris au vu d’un rapport établissant que le site internet proposé présente des garanties suffisantes en termes d’exhaustivité et de fiabilité des données dans le domaine considéré et en termes d’accessibilité pour le public. Il mentionne l’adresse du site et précise la date à partir de laquelle les circulaires et instructions publiées sur ce site sont réputées satisfaire les conditions prévues à l’article R. 312-8. / L’adresse des sites faisant l’objet d’un arrêté pris en application du présent article est référencée sur le site mentionné à l’article R. 312-8. »

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Une (con)jonction entre l’article R 312-8 et l’article R 312-9 devrait être redessinée pour que le principe de cohérence du droit soit effectif ... mais ce ne serait que dans le sens d’un amoindrissement des droits des administrés.

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A la suite de l’article R. 312-9 du CRPA, article qui relève du Livre III sur « l’accès aux documents administratifs et la réutilisation des informations publiques », Titre Ier : « Le droit d’accès aux documents administratifs », du chapitre II : « Diffusion des documents administratifs », de la section 2 : « Règles spécifiques aux instructions et circulaires » et de la sous-section 2 : « Règles particulières applicables aux circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État », est donc inséré une nouvelle sous-section, la sous-section 3 relatives aux « Règles particulières d’opposabilité des circulaires, instructions, notes et réponses ministérielles émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’État ».

Les deux articles qui composent cette sous-section modifient le statut des circulaires administratives, des informations publiques, des documents administratifs… Les voici :

Art. R. 312-10. - « Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir dans les conditions prévues à l’article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site. / Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l’article L. 312-3, la mention suivante : “Conformément à l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée, sous réserve qu’elle ne fasse pas obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement”. / Les circulaires et instructions soumises aux dispositions de l’article R. 312-8 sont publiées sur les sites mentionnés au premier alinéa au moyen d’un lien vers le document mis en ligne sur le site mentionné à ce même article. »

Art. D. 312-11. - « Les sites internet mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-3 sont les suivants : - www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr ; - www.culture.gouv.fr ; - https://www.defense.gouv.fr/sga ;- www.diplomatie.gouv.fr ; - www.economie.gouv.fr ;- www.education.gouv.fr ; - www.enseignementsup-recherche.gouv.fr ;- www.fonction-publique.gouv.fr ; - www.info.agriculture.gouv.fr ; - www.interieur.gouv.fr ; - www.solidarites-sante.gouv.fr ; - www.sports.gouv.fr ;- www.textes.justice.gouv.fr ; - www.travail-emploi.gouv.fr. // Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l’article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention “Documents opposables”. »

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Ces formulations suscitent un questionnement quant à la nature du support et quant à la qualité à attribuer désormais aux circulaires.

D’une part, ne sont pas mentionnés les bulletins officiels [5] et de ce fait, le risque est que tout communiqué posté sur ces sites pourrait acquérir une force et une valeur administratives essentielles [6] ; d’autre part, le risque est aussi de faire en sorte que tant que la mention “Documents opposables” n’aurait pas été apposée sur les textes en cause, ces derniers ne le seraient pas eux-mêmes. Or, pour un administré, à l’opposabilité d’une circulaire se greffe le droit de s’en prévaloir.

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Une réécriture de la place des circulaires dans le système juridique comme dans les espaces administratifs s’avère alors nécessaire...

...

Notes :

[1] D. n° 2018-104è, 28 nov. 2018, art. 7 : « Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2019. / Les circulaires et instructions signées avant cette date sont réputées abrogées au 1er mai 2019 si elles n’ont pas, à cette dernière date, été publiées sur les supports prévus par les dispositions de la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration. / Les dispositions du présent article sont applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. »

[2] Elle fut d’ailleurs, avant que n’intervienne ce décret du 28 novembre 2018, précédemment soulevée ... par GK à l’occasion d’autres études sur les circulaires administratives.

[3] « L’article R. 312-3 devient l’article R. 312-3-1 » ; « la référence à l’article R. 312-3 … est remplacée par la référence à l’article R. 312-3-1 ».

[4] Est-ce le signe d’un retour aux méthodes clandestines - voire arbitraires- des administrations centrales ?

[5] .... sauf pour l’écologie ?

[6] Sans même là pointer la question de Facebook ou de Twitter…

Droit cri-TIC ou Droit cri TIC

Cri TIC, cri-TIC en Droit. Cri-TIC de droit : critique du droit, droit de la critique, droit à la critique, droit critique.

La forme interrogative étant un des signes de l’esprit critique qui anime toute recherche et parcourt tout enseignement, ce site a pour objet, en quelques articles ou brèves, de faire part de questionnements, incomplets et inachevés, sur des thèmes diversifiés... en Droit certes, mais aussi à côté ou aux alentours du Droit.

Pr. Geneviève Koubi

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