Décisions implicites, délais de recours et circulaires abrogées - pour information - CE, 18 mars 2019, M. B... req. n° 417270

Le 23 mars 2019, par Geneviève Koubi,

La question du « silence de l’administration », des décisions implicites de refus est particulièrement exposée dans l’arrêt du Conseil d’État du 18 mars 2019, M. B... (req. n° 417270).

L’affaire en cause concerne l’échange d’un permis de conduire étranger contre un permis de conduire français [1]. Le principal problème posé est celui des délais de recours. En l’occurrence, les dispositions relatives aux échanges entre un administré et une administration se trouvent être mobilisées - ce d’autant plus qu’en l’espèce les autorités compétentes n’ont pas cessé de se renvoyer la balle.

Le tribunal administratif de Melun ayant rejeté la demande de M. B…, le 9 novembre 2017, le Conseil d’État s’est trouvé conduit à se pencher sur l’affaire.

Deux temps ont été délimités. Le premier concerne le rejet de la demande présentée en janvier 2004, le second concerne le rejet de la demande présentée en août 2014 (§ ).

*

Pour le premier temps (2004), le Conseil d’État relève les textes applicables quant à la détermination des délais de recours : « 2. Aux termes de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, en vigueur à la date de la première décision attaquée : "Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation est institué dans les conditions prévues à l’article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet (...)". Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : "Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d’un délai de deux mois à compter du jour de l’expiration de la période mentionnée au premier alinéa (...)". Aux termes de l’article 19 de la loi du 12 avril 2000 déjà citée : "Toute demande adressée à une autorité administrative fait l’objet d’un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. (...) / Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa. ( ...)". Aux termes de l’article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l’application du chapitre II du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l’accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives, en vigueur à la date de la décision attaquée et dont les dispositions sont désormais reprises à l’article R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l’administration : "L’accusé de réception prévu par l’article 19 de la loi du 12 avril 2000 susvisée comporte les mentions suivantes : 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l’adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier. / L’accusé de réception indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l’attestation prévue à l’article 22 de la loi du 12 avril 2000 susvisée". »

En l’absence d’un accusé de réception comportant les mentions prévues, « les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire ». Le Conseil d’État s’appuie sur le principe de sécurité juridique pour relever que : « 3. … si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance. »

Plus encore, il ajoute que le délai dit raisonnable d’une année est également applicable « à la contestation d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. » Il précise à l’attention des administrations que : « La preuve d’une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. » Cette preuve d’une décision de refus née du silence de l’administration n’est effectivement pas si évidente à apporter.

Aussi, puisqu’à cette époque il n’était point envisageable de solliciter un certificat de décision implicite (surtout valable en cas de décision tacite d’acceptation) [2], le Conseil d’État enfonce le clou afin d’empêcher les administrations de continuer à faire tourner en bourrique les demandeurs. Il signale que cette preuve peut « résulter de ce qu’il est établi, soit que l’intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d’une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l’administration, notamment à l’occasion d’un recours gracieux dirigé contre cette décision ». Il devient désormais indispensable pour une administration quelconque de s’assurer qu’un administré demandeur ait connaissance si ce n’est directement de l’existence d’une décision implicite de rejet au moins de l’éventualité de ce type de décision… Dans des relations administratives singularisées, le champ du silence de l’administration producteur d’actes juridiques individuels valant refus se réduirait progressivement, lentement.…

*

En un second temps (2014), le Conseil d’État se réfère aux dispositions du Code de la route relatives à la reconnaissance de la validité des permis de conduire étrangers. Si pendant une année le permis de conduire délivré par un État non européen est valide, son titulaire doit solliciter son échange en permis de conduire français : « 9. (...) Aux termes de l’article 5 de l’arrêté du 12 janvier 2012 (...) : "I. - Pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire délivré par un État n’appartenant ni à l’Union européenne, ni à l’Espace économique européen doit répondre aux conditions suivantes : / A. Avoir été délivré au nom de l’État dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve qu’il existe un accord de réciprocité entre la France et cet État (...).". Aux termes de l’article 14 du même arrêté : "Une liste des États dont les permis de conduire nationaux sont échangés en France contre un permis français est établie conformément aux articles R. 222-1 et R. 222-3 du code de la route. Cette liste précise pour chaque État la ou les catégories de permis de conduire concernée(s) par l’échange contre un permis français. Elle ne peut inclure que des États qui procèdent à l’échange des permis de conduire français de catégorie équivalente et dans lesquels les conditions effectives de délivrance des permis de conduire nationaux présentent un niveau d’exigence conforme aux normes françaises dans ce domaine. (...)". (...) ».

Or, comme le remarque le Conseil d’État, « aucune liste n’a été établie par le ministre des transports en application de ces dispositions ».

Il relève alors que : « Si une circulaire du 22 septembre 2006 du ministre des transports avait fixé une liste d’États sur le fondement de cet article, l’annexe de cette circulaire fixant la liste n’a pas été mise en ligne sur le site internet relevant du Premier ministre prévu au premier alinéa de l’article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, repris à l’article R. 312-8 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, en application de l’article 2 du même décret, aux termes duquel les instructions et circulaire déjà signées "sont regardées comme abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l’article 1er", la liste doit être regardée comme abrogée. » Cette attention portée aux textes en vigueur au moment de l’affaire soulevée, et notamment au décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, est très intéressante en ce qu’elle permet de souligner que toutes les circulaires publiées « tardivement » [3] ne sont pas validées par le seul fait de leur insertion sur le site circulaires….gouv.fr – notamment à la suite du décret n° 2018-1047 du 28 novembre 2018 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires [4].

Dès lors, le Conseil d’État en déduit très logiquement « qu’en se fondant, pour rejeter les conclusions de M. B...dirigées contre le refus opposé à sa demande du 14 août 2014, sur la circonstance que la circulaire du 22 septembre 2006 faisait obstacle à l’échange d’un permis de conduire camerounais, alors que cette circulaire devait être regardée comme abrogée, le tribunal a entaché son jugement d’une erreur de droit » - et est annulé.

...

Notes :

[1] V. Arr. du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d’échange des permis de conduire délivrés par les États n’appartenant ni à l’Union européenne, ni à l’Espace économique européen.

[2] V. G. Koubi, « Le silence attesté », in G. Koubi, L Cluzel-Métayer et W. Tamzini (dir.), Lectures critiques du Code des relations entre le public et l’administration, LGDJ, 2018, p. 211.

[3] Elles sont si nombreuses ! V., sur Droit cri-TIC, entre autres, GK : « Toujours tardives ces mises en ligne des circulaires .… », 1er juill. 2018 (en nbp, les autres signalisations de ces mises en ligne tardives dont « Suites sur la mise en ligne tardive des circulaires, instructions et notes de service… », 18 juin 2018 ; « Toujours et encore tardives, les publications de certaines circulaires… », 12 mars 2019.

[4] V. G. Koubi, W. Tamzini, « De la ’publication officielle’ des circulaires et instructions », JCP A 2018, ét. 2343.

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Pr. Geneviève Koubi

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