Entre le « d’honneur d’ordre » et l’ordre d’honneur

Le 28 septembre 2008, par Geneviève Koubi,

Lire la circulaire du Premier ministre du 24 septembre 2008 relative aux ordres nationaux de la Légion d’honneur et du Mérite pourrait paraître inutile tant elle répète ce que d’autres circulaires sur ce même objet ont déjà souligné et ce qu’une lettre présidentielle a déjà redit, notamment à propos de la sous-représentation des femmes dans ces ordres honorifiques. Une analyse comparée de ces circulaires serait-elle à faire ? Pour cette circulaire ce n’est pas tant la matière que la manière qu’il semblerait intéressant d’analyser.

Le Premier ministre ne s’autorise pas de digression en ce domaine. Il reprend les remarques exposées dans la lettre du Président de la République du 11 juillet 2008 qui lui avait été adressée (et avait été publiée au Journal officiel à la veille de la fête nationale) [1]. Sans doute était-il nécessaire de confirmer combien « la Légion d’honneur et l’ordre national du Mérite… sont la récompense de services rendus au pays dans tous les domaines de son activité », mais par cela, le Premier ministre se devait d’insister sur une des antiennes récurrentes du discours présidentiel : la diversité. La Légion d’honneur et l’ordre national du Mérite doivent alors « donner une image aussi fidèle que possible de la société française et accueillir celles et ceux qui contribuent de la manière la plus éclatante à son rayonnement ». Ce discours n’apparaît pas fondamentalement “moderne”. On y trouverait plutôt les échos quelque peu grandiloquents du début du siècle dernier.

Indiquant que des directives ont été données aux départements ministériels pour un élargissement de leurs choix parmi des personnes méritantes, le Premier ministre ne se contente pas de faire remarquer que les femmes sont toujours sous-représentées dans les effectifs de la Légion d’honneur et de l’ordre national du Mérite [2]. Il se conforme à la demande du Président de la République en sollicitant des administrations concernées un effort accru pour une attribution de ces honneurs à « des personnes de rang modeste, des personnes issues des minorités, des bénévoles du monde associatif et des acteurs du secteur privé ». La brève énumération ‘ouverte’ de ces acteurs du secteur privé : chefs d’entreprise, ingénieurs, chercheurs, techniciens, professions libérales..., ne place guère en position d’en bénéficier les acteurs des mouvements sociaux, les travailleurs, les salariés, les chômeurs, les demandeurs d’emploi [3].

Conformément à la demande du Président de la République, le Premier ministre endosse le rôle de caisse de résonance pour promouvoir une diversification non des ‘nominations’ mais bien des ‘propositions’ pour les différentes promotions de ces deux ordres nationaux. L’objectif est précisé : il s’agit de distinguer les “bons citoyens”. Les bons citoyens qui méritent cette faveur sont alors désignés comme ceux « qui servent notre pays avec le plus de détermination, d’efficacité, d’abnégation et de sens de l’intérêt commun ». La fonction morale des honneurs se décale, la qualité civile des honneurs se déplace : la formule « servir le pays » traduit la préoccupation de construction d’un corps social ‘obéissant’… Dans le même temps, cette rhétorique restitue à la notion de confiance [4] sa racine : la foi. En effet, la représentativité des ordres nationaux rassurerait les citoyens quant à l’impartialité de l’Etat dans la distribution des honneurs et des avantages ( ?), les citoyens ne sauraient alors douter de la pertinence des décorations décernées. Or, si le Premier ministre estime, en écho de la lettre présidentielle, qu’il est « essentiel d’ouvrir davantage nos ordres à la réalité de la société française », ce n’est que sur un seul versant de cette réalité qu’il se penche.

Toutes les administrations, toutes les associations, toutes les instances représentatives des forces sociales sont alors appelées à participer à cette recherche du bon citoyen méritant. Le Premier ministre lance les investigations en exigeant des préfets qu’ils procèdent « à des recherches systématiques pour identifier des personnes méritantes dans tous les secteurs de la société ». Les préfets devront ainsi constituer des listes de ces personnes qui pourraient un jour se voir attribuer la décoration correspondante, puisqu’ils devront insister « pour que des propositions soient faites de manière continue afin de renouveler et enrichir en permanence les choix que seront appelés à faire les ministres » [5].

L’objectif de diversité des promotions conduit ainsi le Premier ministre à retenir les suggestions en forme de souhait impératif du Président de la République d’abord en faisant état d’une augmentation graduelle du volume [6] de « la promotion du travail ». Cette promotion « permet de récompenser les personnes d’origine modeste, engagées très jeunes dans la vie active et qui, au prix de courage et de volonté, se sont formées professionnellement et ont accédé à d’importantes responsabilités ». La description du rêve américain perdure. La valorisation du parcours du « balayeur devenu à force de tenacité milliardaire » ne fait pas oublier que l’inverse est encore possible, surtout en ces périodes de crise économique. Ensuite, confirmant la volonté présidentielle quant à la création de la « promotion du bénévolat associatif », le Premier ministre rappelle que cette promotion nouvelle « a pour vocation de reconnaître et de récompenser les mérites des personnes qui, de manière obscure et discrète, accomplissent un bénévolat associatif s’ajoutant le cas échéant à leurs activités professionnelles ». La formule révélant la forme de l’engagement associatif détient un étrange écho : si la discrétion peut être louée, comment appréhender l’obscurité ? Cependant, outre qu’elle justifie par avance des choix discrétionnaires, – ce qui conforte la nature de toute faveur distribuée, attribuée –, elle a pour effet d’exclure de ces honneurs toutes les personnes qui agissent, réagissent, interviennent, interfèrent dans l’espace public. Ce qui est récompensé c’est le silence ou la retenue, la modestie ou la pondération. Et là encore, c’est l’“obéissance” que le discours retient comme assise de la décoration. Les secteurs prioritaires dans lesquels se trouve le vivier de cette promotion du bénévolat associatif sont, de ce fait même, « l’éducation, la santé, l’action sociale et l’action humanitaire »… ce qui rejoint pour une trop large part les secteurs dans lesquels la notion de service public prenait appui, détenait un sens pratique et revêtait une qualité essentielle de « lien social ». Derrière la proposition de cette promotion se profilerait une forme de reconnaissance d’une « associativisation » des activités d’intérêt général dans ces secteurs clefs qui s’offrent progressivement aux tenant de l’idéologie de marché.

Néanmoins, la circulaire du 24 septembre 2008 relative aux ordres nationaux de la Légion d’honneur et du Mérite, incluse dans les stratégies de communication présidentielle et gouvernementale, insiste surtout sur la confection des “listes de citoyens proposables”. Or ces listes reposent sur l’analyse des dossiers constitués sur chacune des personnes qui pourraient être concernées… Resterait donc à trouver quelles personnes pourraient être éventuellement décorées pour leur bonne observance des commandements civils. Et la solution est donnée là encore par référence à la lettre du Président de la République : l’initiative citoyenne.

Voici un nouveau droit accordé à tout citoyen : celui « de proposer une personne qu’il estime méritante pour une première nomination dans la Légion d’honneur ou dans l’ordre national du Mérite » [7].

Tout est prévu : 1./ Un imprimé, « dossier de proposition », est mis à la disposition du public dans les préfectures [8]. 2./ Tout citoyen qui estime qu’une personne a rendu à la collectivité des services d’une qualité exceptionnelle peut la proposer pour une nomination dans un ordre national, sans nécessairement préciser lequel. Evidemment, la proposition n’est pas anonyme ni générale. D’abord, la proposition doit être signée par son auteur, lequel aura auparavant sollicité la signature de 99 autres citoyens « identifiés, majeurs et jouissant de leurs droits civiques » pour appuyer son choix. Ensuite, tous, c’est-à-dire l’auteur de la proposition, les autres signataires et la personne proposée doivent résider dans le même département. 3./ La proposition est transmise à la préfecture de résidence de la personne proposée. 4./ Les services de la préfecture étudient le dossier et procèdent aux enquêtes administratives dites d’honorabilité, s’informent du contenu du casier judiciaire de la personne proposée… tout ceci sans qu’elle soit nécessairement mise au courant de la démarche ! Mais encore, être l’auteur d’une proposition ou en être signataire n’est pas anodin puisque ces mêmes services pourront aussi vérifier l’authenticité de l’initiative. 5./ L’instruction (puisque tel est le terme employé dans la circulaire) se déroule sur six mois, et ce sera au préfet « de décider de la suite à donner à la proposition » [9]. .

Le détail des procédures aurait pu s’achever sur cette formulation. Mais accorder un droit tout neuf au citoyen exige certaines précautions quant au déroulé du processus décisionnel plus que quant à la décision que prend le préfet. Ainsi, si la proposition est estimée [10] insuffisante ou inopportune, le préfet la classera sans suite et « en avisera l’auteur de la proposition », sans avoir à détailler les motifs du refus [11] ; si elle est dite recevable, le Préfet utilisera les formulaires réglementaires qu’il transmettra au ministre de tutelle.

Mais, et c’est là un indice quant à la perturbation que risquent de générer tant ces nouvelles promotions que l’exercice de ce droit de proposition à nomination dans un ordre national, la circulaire précise, entre parenthèses mais clairement, que « si le dossier relève de la promotion du travail ou de la promotion du bénévolat associatif, le mémoire sera adressé au secrétariat général du Gouvernement ». La nature interministérielle de ces promotions le justifie.

Notes :

[1] v. Les désordres lettrés de l’ordre « des faveurs ».

[2] Sur ce point, voici peut-être ce qu’il faudrait retenir de cette circulaire : « chaque promotion de la Légion d’honneur et de l’ordre national du Mérite doit être strictement paritaire, à l’exception des ministères pour lesquels le vivier demeure essentiellement masculin (défense, anciens combattants). Dans cette recherche d’égalité des chances, le Président de la République a décidé que celles et ceux qui auront interrompu leurs activités professionnelles pour assurer l’éducation de leurs enfants pourront bénéficier de deux années de bonification par enfant élevé ».

[3] ce, à moins que ces derniers ne soient pensés que dans le cadre des personnes modestes…

[4] Terme couramment utilisé dans les circulaires administratives

[5] Ce serait aussi un des rôles d’edvige/edvirsp que de contribuer à la maintenance de ces listes…

[6] doublé en 2009 et triplé en 2010.

[7] La lettre du Président de la République au Premier ministre présentait l’enjeu de l’initiative citoyenne comme devant « permettre à chacun de voir, en toute équité, ses mérites reconnus, et à nos concitoyens de contribuer à la reconnaissance de la Nation envers ceux qui la servent ».

[8] Il est aussi accessible sur le site internet de la grande chancellerie de la Légion d’honneur.

[9] Et, dans le cadre de la « culture du résultat », le souci du bilan étant inhérent aux méthodes gouvernementales, se trouvent, à la fin de la circulaire, ces précisions : « chaque année, à la fin du mois de janvier, chaque préfet transmettra au grand chancelier un bilan chiffré des demandes reçues et des suites données, en précisant notamment les motifs de refus ».

[10] La circulaire use là du terme « juger ».

[11] Par ricochet, on peut penser que ce dernier informera les 99 signataires du rejet du dossier.

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Pr. Geneviève Koubi

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